提交全國人大代表審議的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案（以下簡稱議案）有13項改革措施,。國務(wù)院秘書長肖捷在作方案說明時提到,，本輪改革旨在加強科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管,、數(shù)據(jù)管理,、鄉(xiāng)村振興、知識產(chǎn) 權(quán),、老齡工作等重點領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整,，轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)法治政府,。
這是改革開放以來我國進(jìn)行的第九輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,。值得關(guān)注的是，13項改革中與金融監(jiān)管直接相關(guān)的就有6項,，包括組建國家金融監(jiān)督管理總局,、深化地方金融監(jiān)管體制改革、中國證監(jiān)會調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),、統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革,、完善國有金融資本管理體制，以及加強金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等,。
全國人大代表,、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長田軒在接受中青報·中青網(wǎng)記者采訪時說，這次機(jī)構(gòu)改革中關(guān)于金融監(jiān)管方面的一系列調(diào)整變化，是強化黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn),，也是建設(shè)統(tǒng)一開放,、競爭有序市場體系、加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求,。
杜絕監(jiān)管真空,，服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)
有關(guān)國家金融監(jiān)督管理總局的職能，議案提到“強化機(jī)構(gòu)監(jiān)管,、行為監(jiān)管,、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管,、持續(xù)監(jiān)管”,。田軒說，隨著現(xiàn)代科技與金融行業(yè)的融合度越來越高,，金融業(yè)態(tài),、風(fēng)險形態(tài)、傳導(dǎo)路徑和安全邊界都已經(jīng)發(fā)生了重大變化,；同時,，隨著風(fēng)高浪急的國際形勢不確定性增大，金融風(fēng)險形勢也呈現(xiàn)出復(fù)雜嚴(yán)峻,、新老問題交織疊加的特征,，需要調(diào)整、形成和完善更適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展格局需求的金融監(jiān)管機(jī)制,，在提高金融促發(fā)展動力的同時,，持續(xù)強化金融風(fēng)險防控能力。
他進(jìn)一步解釋說,，客觀上看,，我國金融監(jiān)管的主體體制機(jī)制，是在“舊常態(tài)”下確立的,，與當(dāng)下高質(zhì)量發(fā)展新格局存在一系列供給與需求錯配的問題,，主要表現(xiàn)為監(jiān)管滯后，缺乏前瞻性,；面對問題,，缺乏有效引導(dǎo)，沒有給市場博弈留下足夠的空間,；政策執(zhí)行彈性大,、規(guī)則不清等。
他認(rèn)為,，通過加強金融一體化的協(xié)調(diào),，防止監(jiān)管部門條塊分割導(dǎo)致的監(jiān)管真空,，杜絕監(jiān)管套利，從而助力金融穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，使金融更高質(zhì)量地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。
形成監(jiān)管合力，保護(hù)投資者
擬成立的國家金融監(jiān)督管理總局將負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管,，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費者權(quán)益保護(hù),。
田軒分析稱，隨著混業(yè)經(jīng)營逐步深入,，金融風(fēng)險的隱匿性,、交叉性明顯增強，金融行業(yè)外延也在不斷延伸,，特別是形成了其他產(chǎn)業(yè)與金融業(yè)混合經(jīng)營,，其中最主要的是作為金融資本與產(chǎn)業(yè)資本融合產(chǎn)物的金融控股公司。
一段時間以來,，金融控股參股控股的機(jī)構(gòu)眾多,、業(yè)務(wù)復(fù)雜、關(guān)聯(lián)性高,，風(fēng)險的隱匿性也更強,，在缺乏必要法律和制度監(jiān)管的情況下，亂象頻發(fā),。如一些互聯(lián)網(wǎng)平臺涉足金融業(yè)務(wù)，在推動科技創(chuàng)新,、提升服務(wù)效率的同時,，也暴露出諸多風(fēng)險，如無牌經(jīng)營,、監(jiān)管套利,、侵害消費者權(quán)益等。
田軒認(rèn)為,，鑒于這些問題,，擬成立的國家金融監(jiān)督管理總局，既要實現(xiàn)除證券業(yè)之外的監(jiān)管全覆蓋,，也要關(guān)注金融消費者的權(quán)益,。
“保護(hù)好投資者的合法權(quán)益，關(guān)系人民群眾的切身利益,，是資本市場改革發(fā)展的關(guān)鍵因素,。”田軒注意到,，議案建議,，投資者保護(hù)部門,，從證監(jiān)會下屬的部門分離出來，劃入國家金融監(jiān)督管理總局,，他說,，這體現(xiàn)了國家對于投資者保護(hù)工作的高度重視，是“以人民為中心”的金融發(fā)展觀的集中體現(xiàn),。
他解釋說,，從市場端來看，隨著金融產(chǎn)品朝著越來越多樣,、復(fù)雜的趨勢發(fā)展,，我國居民的投資需求向著多元化方向發(fā)展，但客觀上看,，我國金融市場投資者群體中,，95％以上為中小投資者。投資者風(fēng)險意識比較淡薄,、投資專業(yè)知識相對匱乏,。對于我國投資者這樣的特點，以及投資者保護(hù)工作涉及鏈條長,、范圍廣的特征,，監(jiān)管亟需通過加強監(jiān)管合力，做好事前,、事中,、時候的全流程監(jiān)管，來強化投資者保護(hù),。
田軒認(rèn)為,，此次將投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，正是將投資者保護(hù)理念深度嵌入市場交易,、機(jī)構(gòu)監(jiān)管,、稽查執(zhí)法等金融交易各個環(huán)節(jié)的制度安排，能夠通過更統(tǒng)一的頂層力量,，進(jìn)行全市場,、跨區(qū)域、全覆蓋的監(jiān)管,，提升監(jiān)管穿透水平,，更好地織密、織牢投資者保護(hù)網(wǎng),。
在田軒看來,，進(jìn)一步完善投資者保護(hù)機(jī)制，還需要在法律制度層面進(jìn)一步予以保障,。作為成熟資本市場的一個非常重要的法律制度,，集體訴訟制度便是在監(jiān)管后端,，充分調(diào)動“沉默的大多數(shù)”的力量，對于資本市場各方特別是上市公司產(chǎn)生強有力的威懾作用,。
以問題為導(dǎo)向,，改革地方金融監(jiān)管體制
議案建議，“建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制”,，田軒認(rèn)為,，這是堅持問題導(dǎo)向，處理好中央和地方在金融監(jiān)管中的職責(zé)邊界,，實現(xiàn)促發(fā)展與防風(fēng)險并重,，提升金融政策在全國落地執(zhí)行質(zhì)效的有力舉措。
田軒說,，近年來,，我國的金融監(jiān)管體制日益完善，中央和地方金融監(jiān)管分工格局逐步清晰,，中央和地方之間的協(xié)調(diào)機(jī)制經(jīng)歷了從無到有探索建立的過程,。但過往體制下，由于中央垂直監(jiān)管難以對游離于銀證保體系之外的地方金融進(jìn)行直接管理,，在片面求發(fā)展理念下,，部分區(qū)域地方政府干預(yù)金融、非法集資,、債務(wù)鏈條斷裂等金融亂象及風(fēng)險事件時有發(fā)生,，導(dǎo)致區(qū)域性風(fēng)險隱患突出。
他總結(jié)了過往地方金融監(jiān)管存在幾個主要問題：
首先是重發(fā)展輕監(jiān)管,，地方政府開展金融監(jiān)管工作往往從自身實際考慮出發(fā),，在片面追求GDP增長的理念牽引下，往往將拉能夠帶來短期經(jīng)濟(jì)利益的金融事項作為優(yōu)先任務(wù),，而將防范風(fēng)險、維護(hù)穩(wěn)定等金融服務(wù)的核心職責(zé)置于次要地位或被忽略,，導(dǎo)致地方金融行業(yè)的無序發(fā)展及金融風(fēng)險的不斷積累,，埋下區(qū)域性風(fēng)險爆發(fā)的隱患。
其次是監(jiān)管職能分散,，未實現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理,。大部分省份對于金融管理的職能，實際上分散于多個政府職能部門,，由于監(jiān)管主體繁多,、監(jiān)管邊界不清，導(dǎo)致過往地方金融監(jiān)管職責(zé)交叉,、難以形成監(jiān)管合力等一系列問題,。
再有,，監(jiān)管力量能力不足。受制于地方發(fā)展能力,，大部分地區(qū)金融監(jiān)管能力的建設(shè)相對中央來說滯后,，且多數(shù)人員缺乏金融監(jiān)管所需的完備專業(yè)知識，導(dǎo)致地方金融事前,、事中監(jiān)管力度的缺失,，難以對日新月異的金融風(fēng)險進(jìn)行及時識別及處置。
“本次改革方案,，在頂層設(shè)計上對加強中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃”,，田軒說，下一步應(yīng)該在具體運營細(xì)節(jié)上進(jìn)行優(yōu)化：進(jìn)一步厘清中央與地方金融監(jiān)管事權(quán)邊界,；完善金融監(jiān)管權(quán)配置的法治供給,，壓實風(fēng)險處置責(zé)任；以新興業(yè)務(wù)監(jiān)管作為抓手,，增強中央和地方對金融監(jiān)管的合力,；堅持促發(fā)展和防風(fēng)險并重，堅持市場化法治化原則,，更好發(fā)揮政府作用,，正確把握金融發(fā)展和金融監(jiān)管的關(guān)系。
改革分支機(jī)構(gòu),，建立現(xiàn)代中央銀行
議案建議統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革,，田軒認(rèn)為，圍繞這個目標(biāo)推進(jìn)的一系列舉措,，旨在落實黨的二十大提出的“深化金融體制改革,，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,，強化金融穩(wěn)定保障體系,，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”,。
人民銀行現(xiàn)設(shè)的“九家一級分行”（即大區(qū)行,，下轄中心支行），是1998年為了增強執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性和金融監(jiān)管的獨立性而設(shè)立的,。1998年改革后,，當(dāng)時央行機(jī)構(gòu)設(shè)置形成了四個級別：總行—大區(qū)分行—中心支行—縣支行。具體為1個總行,，9個大區(qū)行（包括20個在省會城市設(shè)立的金融監(jiān)管辦事處）,，兩個營業(yè)管理部（北京和重慶），333個地級市中心支行,，1660個縣（市）支行,。
田軒說,，事實上，我國央行“大區(qū)行”體制一度面臨爭議,。有評論認(rèn)為,，旨在破除地方對信貸及貨幣政策干預(yù)的這一舉措，實際上面臨著因缺乏當(dāng)?shù)卣С侄鵁o法順利推進(jìn)金融改革的問題,。
在現(xiàn)代中央銀行制度下,，中央銀行的核心功能是管好貨幣“總閘門”、提供高質(zhì)量金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù),、防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險,，管控外部溢出效應(yīng)，促進(jìn)形成公平合理的國際金融治理格局,。
在田軒看來,，按照議案建議，人民銀行作為中央銀行的功能將得到進(jìn)一步強化,，通過剝離金融控股公司監(jiān)管和消費者權(quán)益保護(hù)等現(xiàn)代中央銀行非核心職責(zé),、完善分支機(jī)構(gòu)改革，有助于加快構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行制度,。
他特別提到,，按行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，有助于打破過去政策傳導(dǎo)效率存在的體制機(jī)制性梗阻,，使貨幣政策實效性得到提升,，有利于增強貨幣政策在宏觀調(diào)控執(zhí)行中的精準(zhǔn)性和針對性。
議案建議,，要完善國有金融資本管理體制,。田軒說，這項改革的目標(biāo)是推動金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化,、提高國有金融企業(yè)競爭力,。
議案提到，“按照國有金融資本出資人相關(guān)管理規(guī)定,，將中央金融管理部門管理的市場經(jīng)營類機(jī)構(gòu)剝離,，相關(guān)國有金融資產(chǎn)劃入國有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)國務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé),。”田軒說,，這意味著,，要通過“管辦分離、政企分開”,，進(jìn)一步明晰委托代理關(guān)系,，明確國有金融資本出資人職責(zé),，壓實其通過市場化、專業(yè)化方式履行職責(zé),，努力做大做強做優(yōu)國有金融資本的責(zé)任,。
編輯：李華山
