錢穎一 法治是市場經濟的制度基礎
來源：新京報 2014-11-18 陳白
★錢穎一，清華大學經濟管理學院院長。他還擔任中國人民銀行貨幣政策委員會委員、中國國際經濟交流中心副理事長等職務。他是國內制度經濟學領域的權威學者，在市場經濟與法治關系問題上有深入研究。
2014年10月23日，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了全面推進依法治國的總目標和重大任務。早在2000年，清華大學經濟管理學院院長錢穎一教授就發(fā)表了題為“市場與法治”的文章，對市場與法治的關系作出過深刻論述。今年10月31日，在專訪中，錢穎一對新京報記者表示，在向成熟的市場經濟體制的過程中，要找出一個“綱”的話，那么這個“綱”就是法治。
“依法治國”而非“以法治國”
新京報：你認為推進依法治國對市場經濟的意義是什么？
錢穎一：法治與現(xiàn)代市場經濟體制有著極為密切的關聯(lián)。任何一種經濟體制都具有一種特定的有關經濟活動的游戲規(guī)則，而現(xiàn)代市場經濟作為一種體制的根本游戲規(guī)則就是基于法治的規(guī)則。
自1979年改革開放以來，我國經濟發(fā)展取得了舉世公認的巨大成就。這是改革和開放帶來的紅利。目前，我國經濟發(fā)展到了再上一個新臺階的時候，就是要進一步開放，并且把體制改革推向一個新階段。在向成熟的市場經濟體制的過程中，規(guī)范的市場經濟體制涉及產權、企業(yè)、財稅、金融等多個方面，但是要找出一個“綱”的話，那么這個“綱”就是法治。法治是建立現(xiàn)代市場經濟體制的制度基礎。
新京報：法治對市場經濟發(fā)展的具體作用是什么？
錢穎一：我認為法治有兩個作用。法治的第一個作用是約束政府，第二個作用是約束經濟人（企業(yè)或個人）。正是通過法治的這兩個作用，現(xiàn)代市場經濟在制度上確定了政府與經濟人之間的一種“保持距離型”關系。這是現(xiàn)代經濟發(fā)展有活力、有創(chuàng)新，而又可持續(xù)的制度基礎。
法治的第一個作用是約束政府。這是“依法治國”與“以法治國”的根本區(qū)別所在。“以法治國”是政府通過法律的形式來管制企業(yè)和個人。而“依法治國”中重要一條是法律約束政府行為。只有當法律可以約束政府行為時，企業(yè)和個人的自主權才有制度保障。目前熱議的政府權力清單就是約束政府的一種形式：政府不能超越權力清單的規(guī)定行使權力。
新京報：為什么法律約束政府對經濟發(fā)展這么重要？
錢穎一：政府的權力天然大于企業(yè)或者個人，因為政府擁有企業(yè)和個人所沒有的政權手段。正是由于這種權力的不對稱，政府對經濟隨意干預的傾向就很難自我抑制，而經濟人又會理性地預期政府的這種行為，因此便沒有激勵從事有利于經濟發(fā)展的活動。這可以表現(xiàn)為不投資、少投資、扭曲性地多投資，也表現(xiàn)為賄賂和腐敗以疏通政府關系。
這就構成了對經濟發(fā)展的障礙。究其根源，是在政府不受約束的情況下，政府對經濟人的承諾變得不可信。這就是通常人們所擔心的“政策多變”。在經濟學上這種現(xiàn)象稱之為政府的“不可信承諾問題”。
當人們不相信政府許諾的政策時，他們就沒有發(fā)展經濟的積極性。當經濟發(fā)展受到阻礙時，反過來也使得政府利益受損。然而，通過法治限制政府的權力，約束政府的行為，就可以使得政府的承諾變得可信。其結果是經濟人的積極性上升，不僅經濟人受益，政府也能從中受益，這是一種共贏。
經濟增長動力應該源自于基于市場的激勵
新京報：中國前三季度的GDP逐漸出現(xiàn)回落，你如何評價這一趨勢？
錢穎一：不僅僅是今年前三季度，自2011年以來經濟增速就出現(xiàn)了連續(xù)的回落。我認為這里面有三類原因。
第一類原因是趨勢性的經濟規(guī)律。經過三十多年的快速發(fā)展，中國經濟已經進入到中等收入的人均收入水平。這時候，經濟體的很多基本變量都已經發(fā)生改變。
比如資本存量的增加以及基礎設施的積累，勞動力占人口比例及勞動力總量都已經開始下降，所有這些都是經濟更加成熟的表現(xiàn)，同時也都會導致增速下降。
二十年前，中國的人均GDP是270美元，而現(xiàn)在是接近7000美元。根據報酬遞減規(guī)律，基點高了，增長率自然就會放慢。一般來說，中等收入國家GDP增長速度在5%-6%屬于正常。而像中國這樣進入中等收入前期的國家，能達到6%-7%也屬正常。
第二類原因是政府政策的有意調整，也會使經濟增長速度放慢。這是因為在之前的高速經濟發(fā)展中，造成了許多“扭曲”，包括結構不合理、產能過剩等。這些資源配置的扭曲是伴隨著過去的快速發(fā)展一起來的。而這些扭曲現(xiàn)在都需要進行矯正。這就要求出臺一些有意識的調整政策，會導致增長速度的放慢。這種調整實際上是政府有意識在放慢速度。
第三類原因是人們的偏好正在發(fā)生變化。現(xiàn)在人們對于清潔的空氣、好的環(huán)境的需求遠遠高于十年前，甚至五年前。十年前恐怕沒有太多人愿意犧牲經濟增長來換取環(huán)境質量。但是現(xiàn)在越來越多的人寧愿增長速度低一點，換來更好的環(huán)境。這與此前要求單純的增長速度不同，我們現(xiàn)在更為需要的是增長的質量。這很容易理解：在解決了“溫飽”問題之后，人們更加渴望有質量的生活。也就是說，人們的偏好正在發(fā)生改變。
新京報：那么未來推動經濟健康運行的動力是什么？
錢穎一：總結過去三十多年，與之前的三十年相比，最大的不同就是由兩個字組成的兩個詞：“開放”與“放開”。
過去三十多年，中國經濟獲得了巨大的開放紅利。可以說，在這些年中，中國是從開放中受益最大的國家。
而“放開”則包括兩個部分，一個是讓市場起作用，一個是把激勵搞對。在計劃經濟下，資源配置主要依靠計劃，激勵機制也主要是靠政治激勵和精神鼓勵。改革之后，市場逐漸成為資源配置的主要機制，而市場激勵也逐漸成為推動經濟發(fā)展的主要動力。
新京報：市場激勵包括哪些內容？
錢穎一：市場激勵包括基于市場價格的產權、股權、獎金、控制權等多種形式。無論以什么樣的方式呈現(xiàn)，其中最核心的就是這些激勵方式都是由市場而非行政力量決定的。
但是，中國的國情有其特殊之處。我們目前的激勵機制在市場激勵之外還包含政治激勵等其他激勵方式。比如國有經濟的激勵機制是混合的——既有市場激勵也有政績激勵，還有政治激勵。再比如地方政府對經濟增長的積極性是極強的。我們應當肯定這種積極性，因為地方政府對推動中國經濟發(fā)展功不可沒。但同時這也造成了中國特有的政府與企業(yè)之間的緊密聯(lián)系。這不僅僅表現(xiàn)在國有企業(yè)中的混合激勵，即便是民營企業(yè)、外資企業(yè)，也或多或少會受到政府干預、甚至有政府直接的參與。
回到此前說到的法治問題。發(fā)達國家的經濟規(guī)則是基于法治的規(guī)則，政府與企業(yè)的關系并不密切，是“保持距離型”的。所以，經濟發(fā)展的激勵幾乎都是源于市場的激勵，企業(yè)的利潤是由市場激勵而非由政府行為決定的。
對于中國經濟來說，未來發(fā)展的動力就應該源自于進一步發(fā)揮市場在資源配置中的作用，把基于市場的激勵搞對。未來不能再繼續(xù)由政府來提供激勵，而是應由市場自主選擇其需要的激勵方式。政府的角色主要是保證市場公平競爭、進行適當監(jiān)管。
政府與市場關系中的兩難問題
新京報：那么市場與政府的關系和邊界是什么？
錢穎一：政府與市場的關系問題并不簡單。目前的情況是，政府有些地方是“越位”，有些地方是“錯位”，有些地方則是“不到位”。“越位”就是其權力超過了應有的邊界，“錯位”則是政府做了不該做的事，“不到位”則是分內之事并沒有做好。整體來說，政府的“越位”和“錯位”是目前的主要問題。所以政府自身改革是讓市場起決定性作用的關鍵。
另一方面，政府改革并不是簡單把政府推到一邊，市場經濟制度就會自然建立。企業(yè)家只有在一系列制度的約束下，才能使得他們在自己利益的驅動之下，造福社會。這就需要政府來保護產權不受侵害，保障合同的公正實施，保障公平的競爭秩序。
在過去幾百年的探索之中，人們發(fā)現(xiàn)政府與市場的關系中存在這樣一個兩難問題：當一個政府有權力去保護產權，實施合同，并做有利于市場的監(jiān)管時，這個政府也可以用它的權力來侵害產權，毀壞合同，破壞市場秩序。
這就是為什么為了實現(xiàn)市場的“看不見的手”的功能，市場經濟必須要求政府被約束。如果政府不被約束，它就容易用自己的權力來換取自己的利益，它所做的事情就會對社會不利。
那么，什么樣的制度能夠解決這一兩難問題呢？沒有完美的制度，但是目前人類發(fā)明的最好的制度就是法治。
