依法治國，必須走中國特色社會主義法治道路
胡鞍鋼 楊竺松
黨的十八屆四中全會專門研究全面推進(jìn)依法治國重大問題，這是中國共產(chǎn)黨93年歷史上首次將依法治國作為黨的中央全會主題。習(xí)近平總書記指出：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，建設(shè)法治中國。堅持和發(fā)展中國特色社會主義民主政治的重要內(nèi)涵之一，就是堅持走中國特色社會主義法治道路，后者的核心原則就是依法治國。正如中共中央政治局會議所指出的：全面推進(jìn)依法治國，就要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就是中國特色社會主義法治道路的經(jīng)典概括。
依法治國，必須與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主有機統(tǒng)一
中國共產(chǎn)黨人對依法治國與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主之間關(guān)系的認(rèn)識，貫穿于黨的十五大以來的整個政治發(fā)展過程：
1997年，黨的十五大首次提出，要“把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來”。2002年，江澤民同志進(jìn)一步指出了發(fā)展社會主義民主政治的根本所在，即“要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機結(jié)合和辯證統(tǒng)一”。2002年，黨的十六大報告正式將這一論斷表述為“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”。
2011年，胡錦濤同志在“七一”講話中對此又作了進(jìn)一步豐富，他指出，“發(fā)展社會主義民主政治，必須堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。2012年，黨的十八大報告指出，政治體制改革“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。2013年，黨的十八屆三中全會《決定》對此予以重申。
依法治國，就是依社會主義的根本大法，治理社會主義的世界大國。在一個有著十三億人口、五十六個民族、三十多個省級行政區(qū)的超級國家，如何治理、如何實現(xiàn)現(xiàn)代化，世界上尚無成功先例可資借鑒。為此，中國共產(chǎn)黨在治理中國的偉大實踐中開創(chuàng)了中國特色社會主義法治道路。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證。憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到社會主義法治建設(shè)的全過程和各方面。要發(fā)揮中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，支持全國人民代表大會（國家權(quán)力機關(guān)）、國務(wù)院（行政機關(guān)）、最高人民法院（審判機關(guān)）和最高人民檢察院（檢察機關(guān)）依照憲法和法律獨立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。
另一方面，依法治國還要充分體現(xiàn)人民主體地位。推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，保證人民當(dāng)家作主，實現(xiàn)人民群眾參與法治建設(shè)制度化、程序化、規(guī)范化。要以提高立法質(zhì)量為重點，在立法過程中，要充分發(fā)揚人民民主，拓展人民有序參與立法途徑，強化面向人民群眾的立法論證、調(diào)研和評估，切實增強法律的可執(zhí)行性和可操作性，堅持科學(xué)立法，民主立法。在法律實施過程中，要堅持法律面前人人平等的基本原則，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、依法行政，切實尊重人民群眾權(quán)利，保護(hù)人民群眾合法財產(chǎn)；加強對法律實施情況的監(jiān)督，堅決糾正違反憲法和法律的行為；要堅持公正司法，增強司法公信力，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。
依法治國，必須依法執(zhí)政
中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的核心力量。正如黨風(fēng)政風(fēng)會對社會風(fēng)氣產(chǎn)生重要影響一樣，執(zhí)政黨依法執(zhí)政，將極大促進(jìn)全社會營造法治環(huán)境，為依法治國提供良好示范。黨的十八大報告明確提出“法治是治國理政的基本方式”，重申了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”；黨的十八屆三中全會《決定》進(jìn)一步重申“任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)”，宣示了習(xí)近平總書記推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政的堅定決心。
依法執(zhí)政，要加強黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，需要在憲法法律的準(zhǔn)繩下治國理政，需要從憲法法律出發(fā)，加強和改進(jìn)黨的建設(shè)。這就需要加強黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和執(zhí)行。既要從合法性上保證包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的嚴(yán)格統(tǒng)一，使黨內(nèi)法規(guī)從內(nèi)容上真正成為黨依法治國、依法執(zhí)政的黨內(nèi)制度保證，又要從完整性上保證黨內(nèi)法規(guī)能夠?qū)Ω骷夵h組織的各方面行為作出規(guī)定和約束，使黨的行為有法可依、有章可循。同時，要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，樹立黨內(nèi)法規(guī)在指導(dǎo)各級黨組織行為上的權(quán)威地位，正如習(xí)近平總書記所指出的，“如果有了法律而不實施，或者實施不力，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話”，依法執(zhí)政也會成為一句空話。
依法執(zhí)政，要加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度化改革。要加快實現(xiàn)黨內(nèi)生活法治化，加強黨內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布的法治化和黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化建設(shè)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，嚴(yán)格按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容板塊完善優(yōu)先級劃分，有針對性地對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修訂，必要者重新制定，力爭在《綱要》設(shè)定的2017年節(jié)點上“基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，基本實現(xiàn)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全、實踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺、配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備、各項黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
依法治國，必須從中國實際出發(fā)
中國特色社會主義法治道路本質(zhì)不同于西方資本主義法治道路。中國的舊民主主義革命、新民主主義革命歷程，1949年以后的執(zhí)政黨、國家根本制度及各項具體制度等，均與西方不同。概括地說，中國近現(xiàn)代歷史的獨特性決定了中國法治的獨特性，也決定了中國共產(chǎn)黨依法治國必須從中國實際出發(fā)，走中國特色社會主義法治道路。
依法治國，蘊含著基于公認(rèn)法理的普遍性和基于各國不同國情的特殊性的辯證統(tǒng)一。這里的普遍性，就是要對公權(quán)力加以有效約束，正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的，“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”；而特殊性，就是從中國的歷史文化出發(fā)、從中國的具體國情出發(fā)、從中國革命建設(shè)實踐出發(fā)，創(chuàng)造性地完成中國所面臨的法治任務(wù)。
從中國實際出發(fā)全面推進(jìn)依法治國，要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。法與德都是維護(hù)社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟社會發(fā)展的必要條件，二者相輔相成。法是外在的剛性約束，重在對惡的懲戒；德是內(nèi)在的彈性守則，重在對善的弘揚，兩者有著相同的社會目的，即構(gòu)建一個有序的、美好的社會。將法治與德治結(jié)合起來，既重視法的硬性約束作用，同時也重視人在美德的支配下正確調(diào)節(jié)自身行為的主觀能動性，將德視為官僚選拔任用的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，都是中國政治文化的獨特性。而從西方政治制度設(shè)計的思維方式看，其基本考慮是重“法”輕“德”，主要依靠“底線控制”而不是“正向激勵”，為了防止政府作惡，在機構(gòu)設(shè)置、決策程序上側(cè)重于分立和制衡，但另一方面，也使得希望有所作為的當(dāng)政者必須為想要做成的事情支付更高的時間成本和組織成本，哪怕這些事情對社會、對民生具有顯著的正外部性。因此，依法治國與以德治國相結(jié)合，實際上與中國政治制度講究選賢任能，以及在政策過程中能夠做到議而能決、決而能行的優(yōu)勢，有著文化淵源與邏輯上的一致性。
從中國實際出發(fā)全面推進(jìn)依法治國，要妥善處理法治體系與國家治理體系的關(guān)系。美國政治學(xué)者弗朗西斯·福山指出，今日美國的現(xiàn)狀是法治過了頭、民主過了頭，而國家能力沒跟上，導(dǎo)致美國實際上成為了“法院和政黨治國”。具體來看，美國“法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當(dāng)功能，致使政府整體運作缺乏連貫性和效率”，其公共行政已經(jīng)形成了一套“充斥著不確定性、程序復(fù)雜性、冗余性，卻缺乏終局性，交易成本高”的程序。美國長期以來作為法治建設(shè)的樣本國家，其法治理論和實踐甚至比其民主理論和實踐更容易被中國人所迷信。福山的論述，有助于我們從更加廣大的視角認(rèn)識國家的法治建設(shè)，那就是要明晰法治的行動邊界。法治是為國家治理而服務(wù)的，法治體系必須納入到國家治理體系的總框架中進(jìn)行設(shè)計和發(fā)展，才能夠確保法治體系與其他體系的兼容和有效配合，進(jìn)而達(dá)到法治建設(shè)的初衷，即實現(xiàn)國家治理能力的根本提升。
中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，扎根中國土壤、立足中國實際，吸收和借鑒包括西方文明在內(nèi)的世界各民族文明的法治思想和法治體系成果，以高度的歷史責(zé)任感和政治自覺性，不斷強化國家治理理念和治理體系中的現(xiàn)代法治要素，推進(jìn)國家治理能力和各方面制度的現(xiàn)代化，走出了一條中國特色社會主義法治道路，同時也是中國特色社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的必由之路。
（作者：胡鞍鋼，清華大學(xué)國情研究院院長，公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；楊竺松，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）
來源：求是網(wǎng) 2014-10-23
