清華思客｜楊燕綏：改革開(kāi)放40年——中國(guó)社會(huì)保障的繼往開(kāi)來(lái)

來(lái)源：“清華大學(xué)藤影荷聲”公眾號(hào) 楊燕綏 2019-01-10

社會(huì)保障（social security）是國(guó)家抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和保障公民基本生活安全的制度安排和服務(wù)體系，包括生有所育、住有所居、病有所醫(yī)、傷有所療、失業(yè)有所幫、老殘有所養(yǎng)和災(zāi)難有所救。1804年，恩格斯在《法德的農(nóng)民問(wèn)題》中明確提出上述需求(恩格斯，法德的農(nóng)民問(wèn)題，馬克思恩格斯選集第四卷，人民出版社，299-305頁(yè)), 1952年進(jìn)入國(guó)際勞工組織102號(hào)公約。國(guó)家按照經(jīng)濟(jì)水平、政治選擇、社會(huì)共識(shí)的路徑來(lái)建設(shè)社會(huì)保障制度。

中國(guó)社會(huì)保障經(jīng)歷了新中國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)[1.0版]、改革開(kāi)放社會(huì)保險(xiǎn)[2.0版]兩個(gè)階段，基本完成制度結(jié)構(gòu)建設(shè)，是世界上“內(nèi)容全面、人數(shù)最多、待遇適中”的制度安排。2016年第32屆國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”（2014—2016）授予中華人民共和國(guó)政府，將中國(guó)經(jīng)驗(yàn)概括為：“在強(qiáng)有力的政治決心下管理創(chuàng)新，采取不同類型的社保計(jì)劃，梯次推進(jìn)的實(shí)施方略”，為發(fā)展中國(guó)家樹(shù)立了榜樣。2018年，在新中國(guó)建立70周年之際，中國(guó)社會(huì)保障進(jìn)入體系建設(shè)的新階段[3.0版]。

一、中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展階段

1.勞動(dòng)保險(xiǎn)時(shí)代（1951-1977）

1951年－1977年，我國(guó)依照“恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、保障民生”的目標(biāo)，借鑒蘇聯(lián)模式，堅(jiān)持社會(huì)主義原則，走出“國(guó)企福利、集體福利”的道路。1951年2月26日，政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，從民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始實(shí)施，1957年民營(yíng)資本改造后進(jìn)入國(guó)企福利時(shí)代。企業(yè)按照工資總額的3%繳費(fèi)，由各級(jí)工會(huì)經(jīng)辦，建立退休金、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、喪葬補(bǔ)貼和醫(yī)務(wù)室，職工不繳費(fèi)，根據(jù)工齡領(lǐng)取退休金、免費(fèi)醫(yī)療和福利分房，覆蓋全體國(guó)企職工。在農(nóng)村人民公社的集體經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，建立了保吃、保燒、保醫(yī)、保住、保葬的失能貧困人口“五保制度”，農(nóng)民有宅基地住房。1976年，全國(guó)90%農(nóng)民參加合作醫(yī)療。工人和農(nóng)民有了“當(dāng)家做主人”的體驗(yàn)，因此迸發(fā)出極大的生產(chǎn)積極性，為新中國(guó)建設(shè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

2.社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)代（1978-2017）

1978年-2017年，按照“改革開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)，借鑒英美德模式，堅(jiān)持社會(huì)主義原則，走出“社會(huì)互濟(jì)、政府保底”的道路。1986年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》（2007年頒布《勞動(dòng)合同法》，并于2012年、2017年修訂），規(guī)定了國(guó)企職工退休期間的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、撫恤金和喪葬費(fèi)待遇，同時(shí)制定《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》和《女工生育保險(xiǎn)試行辦法》。

1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確提出“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的目標(biāo)。作為國(guó)企改革的配套措施，1993年國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)條例》；1994年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》專章規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)；1996年，國(guó)務(wù)院制定《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（2003年頒布《條例》，2010年修訂）；1997年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，標(biāo)志著社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立，隨后推出城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；1998年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，標(biāo)志“統(tǒng)賬結(jié)合”的醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立；隨后陸續(xù)推出城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)及其補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)；2014年，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化發(fā)展；2016年，整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；2017年，整合機(jī)關(guān)事業(yè)單位和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。期間，還相繼制定實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》《軍人保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等一系列法律法規(guī)。

二、中國(guó)社會(huì)保障制度的主要成果

1952年，國(guó)際勞工組織《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》[102號(hào)]提出國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)的三個(gè)檢驗(yàn)指標(biāo)，即七大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋率、應(yīng)保人群參保率、最低保障可抵御貧困。截止2017年底，中國(guó)已經(jīng)形成由養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃；住房公積金計(jì)劃；城鄉(xiāng)居民最低生活保障計(jì)劃；社會(huì)救助與賑災(zāi)救濟(jì)；以及企業(yè)年金、延稅型個(gè)人養(yǎng)老金和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃構(gòu)成的，多層次社會(huì)保障制度架構(gòu)和服務(wù)體系。醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人口過(guò)13億、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人口過(guò)9億，領(lǐng)取社會(huì)保障卡的人口超過(guò)10億。 基本達(dá)到國(guó)際勞動(dòng)組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約（102號(hào)）》規(guī)定的三個(gè)指標(biāo)。（1）覆蓋前述7大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排較為齊全。（2）應(yīng)保人群覆蓋率達(dá)90%以上，覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村，涉及國(guó)有企業(yè)、各類用人單位及靈活就業(yè)人員和非就業(yè)群體。截至2018年1月，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到9.16億、11.51億、1.88億、2.26億、1.92億。（3）基本保障待遇逐步提高、基本達(dá)標(biāo)。2017年，職工和居民基本養(yǎng)老金達(dá)2700元/月（在職職工平均工資40%以上）和120元/月，職工和居民醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例分別達(dá)80%和50%以上；失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目和待遇水平近五年平均增長(zhǎng)14.2%（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，公開(kāi)數(shù)據(jù)整理）；參保人通過(guò)社保享受到更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

至今，中國(guó)已實(shí)現(xiàn)了參保登記、基金征繳、權(quán)益記錄、待遇支付一體化、五險(xiǎn)統(tǒng)一經(jīng)辦的完整鏈條和業(yè)務(wù)流程，管理服務(wù)延伸到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，基層服務(wù)平臺(tái)建設(shè)覆蓋中西部60%的縣。10多億人持有社保卡，“電子社保”示范城市建設(shè)加快推進(jìn)，網(wǎng)上經(jīng)辦、掌上社保、自助服務(wù)等新業(yè)務(wù)模式加快普及。

三、中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展任務(wù)

由于互聯(lián)網(wǎng)普及、人員流動(dòng)和人口老齡化，國(guó)民就業(yè)和生活及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正在進(jìn)入新階段。我國(guó)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)一些不均衡的問(wèn)題，社會(huì)保障在地區(qū)、人群間的差異不斷加大；有些地區(qū)因病返貧現(xiàn)象不降反增；有些地方出現(xiàn)慫恿懶人吃社保和欺詐社保基金等現(xiàn)象；社會(huì)保障進(jìn)行自身改革的重要性日益突顯。為此，黨的十九大報(bào)告指出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。

1.兜底線是國(guó)家社會(huì)保障體系的基礎(chǔ) 

“保基本”是社會(huì)保障的基本原則。為此需要做好困難救助和賑災(zāi)救濟(jì)，兜住民生底線。貧困人口需要社會(huì)救助。我國(guó)貧困人口主要來(lái)自三個(gè)方面：一是三無(wú)老人（無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)子女、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源）；二是失地補(bǔ)償不足或是失去就業(yè)能力的農(nóng)村居民；三是部分病殘人口。通常，有勞動(dòng)能力的失業(yè)人口屬于困難人群，應(yīng)當(dāng)及時(shí)幫助就業(yè)。國(guó)家需要掌握貧困人口狀況、致貧原因和救濟(jì)需求，有針對(duì)性地精準(zhǔn)扶貧；還要促進(jìn)自救、防止返貧，防止出現(xiàn)走形式和養(yǎng)懶人現(xiàn)象，激勵(lì)國(guó)民通過(guò)個(gè)人努力工作改善生活。發(fā)生災(zāi)情需要社會(huì)救濟(jì)，國(guó)家在不斷健全賑災(zāi)救濟(jì)的相應(yīng)系統(tǒng)、信息平臺(tái)和救濟(jì)工作網(wǎng)。

2.織密網(wǎng)：打造一體化公共服務(wù)平臺(tái)

“全覆蓋”也是社會(huì)保障的基本要求，為此需要打造網(wǎng)格式一體化服務(wù)體系，不會(huì)因?yàn)楫惖剡w徙、城鄉(xiāng)居民身份轉(zhuǎn)換和職業(yè)改變而斷保、拒保和退保。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人員流動(dòng)、職業(yè)轉(zhuǎn)換隨時(shí)發(fā)生。我國(guó)每年約有3000萬(wàn)人口因各種原因斷保和退保，還有異地工作和異地養(yǎng)老的人遇到就醫(yī)困難。綜上，我國(guó)社會(huì)保障有漏洞，亟待建立記錄一生、服務(wù)一生的，全一體化、網(wǎng)格式的，一卡通和一窗式的社會(huì)保障公共服務(wù)平臺(tái)。一要基于社會(huì)保障卡，建立居住、就業(yè)、收入、財(cái)產(chǎn)登記、稅費(fèi)、參保登記信息整合的家計(jì)信息系統(tǒng)，時(shí)時(shí)更新居民權(quán)益記錄、信譽(yù)記錄，建立居民信息安全和政府部門密鑰管理制度；二要執(zhí)行勞動(dòng)合同屬地管理原則，實(shí)現(xiàn)就業(yè)與社會(huì)保障信息整合。推動(dòng)簽約機(jī)構(gòu)向就業(yè)地勞動(dòng)部門聯(lián)網(wǎng)登記，促使國(guó)家就業(yè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生狀況；激勵(lì)個(gè)人依法進(jìn)行就業(yè)登記和稅費(fèi)申報(bào)，以便推行綜合所得稅制，利用稅式改革激勵(lì)國(guó)民增加就業(yè)、增加積累，按照生命周期完成買房子、養(yǎng)孩子，買健康、買養(yǎng)老的家庭規(guī)劃，優(yōu)化個(gè)人收入支出效用，建設(shè)以人為本、適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的社會(huì)保障體系。

3.建機(jī)制：打造服務(wù)型政府運(yùn)行機(jī)制

管理體制和運(yùn)行機(jī)制是社會(huì)保障體系建設(shè)的核心問(wèn)題。覆蓋全體公民的一生的社會(huì)保障是公共服務(wù)的龍頭，需要打造高效的公共品生產(chǎn)機(jī)制，這涉及國(guó)家機(jī)器再造和服務(wù)型政府建設(shè)，即行政體制機(jī)制改革。例如，2018年我國(guó)成立了國(guó)家醫(yī)療保障局，理順了藥品招采的管理體制和談判機(jī)制。再如，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代需要建立中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，以減少地區(qū)差異、方便人口流動(dòng)和保證社會(huì)公平。為此，需要建立國(guó)家養(yǎng)老金局（或社會(huì)保險(xiǎn)局），按照城鄉(xiāng)整合、三級(jí)財(cái)政（中央、省市和縣市）、四級(jí)信息管理（三級(jí)政府加信息采集窗口，包括大廳、社保所、社保員或者APP），數(shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下派送的運(yùn)行機(jī)制。依法規(guī)范各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，包括基層政府信息歸集和領(lǐng)取資格審查、地方和中央政府籌資、中央政府調(diào)整待遇等責(zé)任；并依法規(guī)范用人單位和個(gè)人的收入申報(bào)和繳費(fèi)責(zé)任；才能完善保障適度、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。此外，多層次的社會(huì)保障制度包括一個(gè)法定計(jì)劃和兩個(gè)合格計(jì)劃。以養(yǎng)老金為例，法定計(jì)劃即指社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，由政府擔(dān)保支付；一個(gè)合格計(jì)劃是享有稅優(yōu)政策的單位養(yǎng)老金計(jì)劃，另一個(gè)合格計(jì)劃是享有延期征稅政策的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，二者均有法可依，并納入政府綜合養(yǎng)老金信息平臺(tái)統(tǒng)一監(jiān)管；由此構(gòu)成一個(gè)三支柱國(guó)家養(yǎng)老金體系。

作者簡(jiǎn)介

楊燕綏，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，比利時(shí)根特大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士。 兼任國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部、民政部、人口與計(jì)劃生育委員會(huì)等政府部門專家委員會(huì)委員等。

編輯：曲田

審核：周襄楠