清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師蔡繼明，被媒體稱為“土地委員”“土地代表”。作為第九屆、十屆、十一屆全國(guó)政協(xié)委員，第十二屆、十三屆全國(guó)人大代表，土地制度改革是他20余年里最為關(guān)注的議題之一，此前已先后提交了62份相關(guān)議案、提案和建議。今年參加全國(guó)人大會(huì)議，他再次帶來了關(guān)于土地制度改革的建議。近日，圍繞蔡繼明代表提出的《關(guān)于取消對(duì)城市建設(shè)用地不合理限制的建議》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者對(duì)他進(jìn)行了專訪。
土地是最重要的生產(chǎn)要素之一。土地資源在城鄉(xiāng)之間的配置效率、利益分配等問題，直接關(guān)系到城市化的發(fā)展質(zhì)量。蔡繼明代表認(rèn)為，城市建設(shè)用地增長(zhǎng)快于人口增長(zhǎng)是世界性普遍規(guī)律，我國(guó)現(xiàn)行人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)，而長(zhǎng)期以來對(duì)土地資源的計(jì)劃配置和行政限制，導(dǎo)致了土地總體利用水平低，遏制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也限制了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。對(duì)此，他提出建議：
首先，要全面落實(shí)中共中央“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的精神，堅(jiān)持用土地資源的市場(chǎng)化配置取代傳統(tǒng)的計(jì)劃和行政配置，盡快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；其次，要取消對(duì)特大超大城市發(fā)展空間的不合理限制；再次，要賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)同等的權(quán)能；最后，取消全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)年度指標(biāo)，允許增減掛鉤指標(biāo)在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易，建立全國(guó)性耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、增減掛鉤指標(biāo)交易市場(chǎng)。
推進(jìn)土地要素配置市場(chǎng)化
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。全會(huì)還提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
蔡繼明代表認(rèn)為，從總體上看，我國(guó)土地要素配置市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢，究其原因，主要是受“土地資源特殊性”觀念影響，現(xiàn)實(shí)中土地資源配置往往不是由市場(chǎng)決定，而是由規(guī)劃和用途管制來決定。
據(jù)介紹，始自2015年的33個(gè)縣（市、區(qū)）的“三塊地”改革試點(diǎn)，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在19萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地中，所謂集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只占14%，且大都已在使用中；農(nóng)村宅基地占70%以上，其中大量宅基地處于閑置和低效利用狀態(tài)，但卻不允許入市。而2019年修正的土地管理法，則要求“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定每一塊土地的用途”。對(duì)此，蔡代表表示：“如果政府把每一塊土地的用途都規(guī)劃好了，自然也就沒有市場(chǎng)發(fā)揮作用的任何空間了。”
2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，其中將土地要素的市場(chǎng)化配置列為五大要素之首。在蔡繼明代表看來，這足以說明，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)加快推進(jìn)土地要素配置市場(chǎng)化進(jìn)程的高度重視。
他認(rèn)為，土地制度改革不能再沿襲完善計(jì)劃管理的思路，而應(yīng)該堅(jiān)定不移地走市場(chǎng)化改革的道路，用土地資源的市場(chǎng)化配置取代傳統(tǒng)的計(jì)劃和用途管制體制，在國(guó)土空間總體規(guī)劃框架下，對(duì)土地利用實(shí)行負(fù)面清單管理，負(fù)面清單之外的空間則交由市場(chǎng)配置。土地利用只要不涉及公共利益，不產(chǎn)生負(fù)的外部性，政府就不宜過多干預(yù)。
在談到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤問題時(shí)，蔡繼明代表向經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者介紹說，增減掛鉤試點(diǎn)伊始，節(jié)余指標(biāo)被限定在縣域范圍內(nèi)使用，不能在省內(nèi)流動(dòng)，更不能跨省流動(dòng)。此后，國(guó)家逐漸放開增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑的實(shí)施范圍，從縣域內(nèi)擴(kuò)大到市域內(nèi)，再擴(kuò)大到省域內(nèi)，并允許深度貧困地區(qū)跨省調(diào)劑。蔡繼明代表認(rèn)為，取消增減掛鉤指標(biāo)交易范圍的限制，建立增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)跨省交易的全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，可以增加流出地與流入地之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有助于在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、省際之間乃至全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化人口與土地的空間配置，從而同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的融合協(xié)調(diào)發(fā)展。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)
在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有土地不同權(quán)的問題，也是蔡繼明代表關(guān)注的焦點(diǎn)之一。他認(rèn)為，這種不同權(quán)的主要表現(xiàn)是農(nóng)村集體土地缺少發(fā)展權(quán)，具體說，就是缺少變更土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。在我國(guó)，土地所有權(quán)人擁有土地發(fā)展權(quán)，意味著有權(quán)在自己的土地上設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)。
然而，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，集體土地所有權(quán)人無權(quán)在自己所有的土地上直接設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)村土地，即使是名義上已被規(guī)劃為建設(shè)用地，也只有被征收為國(guó)有土地之后，才能改變其原有的用途，用于工商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。相比國(guó)有土地而言，集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能明顯不足。此外，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等還具體表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地沒有用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。
對(duì)此，蔡繼明代表認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)，首先要允許集體土地所有權(quán)人設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)民法典物權(quán)編相關(guān)規(guī)定，國(guó)家、集體、個(gè)人作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體具有平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，其物權(quán)應(yīng)受法律平等保護(hù)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)人應(yīng)該與國(guó)有土地所有權(quán)人一樣，對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的同等權(quán)利。
其次，要賦予農(nóng)村住宅建設(shè)用地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。根據(jù)民法典物權(quán)編相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民作為宅基地的用益物權(quán)人，對(duì)集體所有的宅基地應(yīng)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)人，不僅可以對(duì)國(guó)有的自然資源依法占有、使用和收益，也應(yīng)當(dāng)可以對(duì)集體所有的自然資源享有這些權(quán)利。
再次，要允許在集體所有的土地上實(shí)施城中村改造。一旦農(nóng)村集體土地所有權(quán)人有權(quán)在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)并具有與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能，許多大城市里星羅棋布的城中村就可以不必再被征收為國(guó)有，而是在保留集體土地所有制的前提下由農(nóng)民集體與開發(fā)商合作，按照城市規(guī)劃和土地用途管制加以改造。這樣既增加了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益，又減輕了政府征地負(fù)擔(dān)。
取消對(duì)特大超大城市發(fā)展的不合理限制
在推進(jìn)土地要素配置市場(chǎng)化上，蔡繼明代表還認(rèn)為，應(yīng)取消對(duì)特大超大城市人口規(guī)模的限制。人口向特大超大城市集聚，是世界性普遍規(guī)律，也是改革開放以來中國(guó)城市化進(jìn)程的必然趨勢(shì)。特大超大城市基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、就業(yè)崗位充足、城市治理有效，不僅應(yīng)該而且能夠吸收更多的外來人口，這既是自身發(fā)展的需要，也是國(guó)家城市化水平提升的需要。
“人為限制特大超大城市的發(fā)展和人口規(guī)模的擴(kuò)大，不僅會(huì)抑制我國(guó)的城市化進(jìn)程，而且會(huì)影響我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高。”蔡代表表示，取消對(duì)特大超大城市人口規(guī)模的限制，就要取消對(duì)特大超大城市新增建設(shè)用地的限制。對(duì)此，他建議根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口的規(guī)模，相應(yīng)增加建設(shè)用地的供給。
蔡繼明代表認(rèn)為，應(yīng)取消城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)1.12的限制。他向經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者介紹說，所謂城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)，是指相對(duì)于百分之一的城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)的百分比。1.12的標(biāo)準(zhǔn)是中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院1989年在研究報(bào)告《2000年城鎮(zhèn)用地預(yù)測(cè)綜合報(bào)告》中，基于我國(guó)早期城市用地?cái)U(kuò)展情況而對(duì)未來城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展提出的一個(gè)控制值，后被不少知名學(xué)者和政府官員稱為合理判斷標(biāo)準(zhǔn)乃至國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，不斷誤傳至今。
其實(shí)，從世界各國(guó)的城市化進(jìn)程來看，城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張速度快于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度是普遍規(guī)律，二者之間的比例不存在所謂1.12的“城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展系數(shù)”，國(guó)際上許多國(guó)家城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率之比都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1.12。2000-2017年中國(guó)城鎮(zhèn)用地與人口的增長(zhǎng)率比值為1.69，低于1990-2000年全球平均水平的2.19。
同時(shí)，蔡代表還建議取消城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地100平方米的限制。他表示，所謂城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地100平方米，僅僅是原國(guó)家土地管理局1986年在《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃研究》中提出的預(yù)測(cè)2000年將達(dá)到的指標(biāo)，并非計(jì)劃指標(biāo)或約束指標(biāo)（參見科學(xué)出版社1994年出版的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃研究》中有關(guān)城鎮(zhèn)用地研究部分）。據(jù)住建部提供的數(shù)據(jù)，1982年城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地僅82平方米，人均住房?jī)H十幾平方米。原國(guó)家土地管理局預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地到2000年將達(dá)100平方米，主要是從改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和居民居住條件的角度提出的要努力達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)。“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高，人們收入水平更高，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通條件、居住環(huán)境要求更高的今天，幾十年前的預(yù)測(cè)怎么能成為城市人均建設(shè)用地的最高限制了呢？”蔡繼明代表說，事實(shí)上，從人均水平來看，2016年末中國(guó)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地為119平方米，還遠(yuǎn)低于2000年全球平均的214平方米。
在談到人們所擔(dān)心的耕地安全問題時(shí)，蔡代表算了一筆帳。他表示，考慮到我國(guó)目前城市建設(shè)用地為9萬平方公里、農(nóng)村建設(shè)用地19萬平方公里，耕地保有量20億畝，未利用土地40億畝，以上所論城市化特別是特大超大城市的發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的同權(quán)化以及土地資源配置的市場(chǎng)化，基本上都可以在28萬平方公里建設(shè)用地和40億畝未利用土地總量范圍內(nèi)，通過深化改革和制度創(chuàng)新以及提高資源配置效率而實(shí)現(xiàn)，不會(huì)也不必觸碰18億畝耕地紅線。
編輯：李華山
