編者按

日前，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，就主動順應(yīng)經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利，全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設(shè)新局面作出部署。為進一步宣傳好數(shù)字政府建設(shè)的重要意義、核心價值、實施關(guān)鍵，即日起人民網(wǎng)推出系列權(quán)威解讀稿件。本期推出清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)計算社會科學(xué)與國家治理實驗室執(zhí)行主任孟慶國的文章《創(chuàng)新管理機制，推動數(shù)據(jù)資源體系開放共享》。

· 數(shù)字政府理念就是最大限度地實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源更好服務(wù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善的價值。

· 數(shù)據(jù)資源體系的統(tǒng)籌管理和融合應(yīng)用，將對助推數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、引領(lǐng)數(shù)字社會建設(shè)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

· 健全完善數(shù)據(jù)資源體系，就必須制定職責明確、操作性強的管理責任制度，建立目錄式和清單化的管理體系。

數(shù)字政府建設(shè)是落實網(wǎng)絡(luò)強國和數(shù)字中國戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是加強科學(xué)治理決策、提升政務(wù)服務(wù)效能、增強政府公信力、推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、再創(chuàng)我國現(xiàn)代治理新優(yōu)勢的有力抓手和重要引擎，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府具有重要意義。《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）印發(fā)，將全面開創(chuàng)我國數(shù)字政府建設(shè)的新局面，對加快我國數(shù)字化發(fā)展必會產(chǎn)生極其深遠的推動作用。數(shù)據(jù)是數(shù)字政府建設(shè)的核心要素，構(gòu)建多源匯聚、關(guān)聯(lián)融合、高效共享和有序開發(fā)利用的數(shù)據(jù)資源體系是實現(xiàn)數(shù)字化賦能治理現(xiàn)代化目標的前提和基礎(chǔ)。解決當前數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)一系列問題的關(guān)鍵，就是要深刻認識數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)的重要意義和核心思想，創(chuàng)新管理機制、加快推進全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)以攻克數(shù)據(jù)高效共享等難題。

一、深刻認識數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)的重要意義

（一）數(shù)據(jù)資源是我國數(shù)字政府體系框架的核心組成。《指導(dǎo)意見》根據(jù)數(shù)字化技術(shù)革命、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)變革、數(shù)字化治理創(chuàng)新的重要趨勢，提出了我國數(shù)字政府體系框架的基本構(gòu)成。我國數(shù)字政府體系框架包括政府數(shù)字化履職能力、安全保障、制度規(guī)則、數(shù)據(jù)資源和平臺支撐5個方面，其中數(shù)據(jù)資源居于框架體系的核心地位。“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，揭示了數(shù)據(jù)驅(qū)動是數(shù)字政府的本質(zhì)特征之一。通過數(shù)據(jù)感知治理對象狀態(tài)，分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)潛在風險，挖掘數(shù)據(jù)獲取知識和規(guī)律，數(shù)字政府理念就是最大限度地實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源更好服務(wù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善的價值，數(shù)據(jù)資源質(zhì)量、數(shù)據(jù)共享效率和開發(fā)利用能力很大程度上決定了數(shù)字政府的建設(shè)發(fā)展水平。

（二）數(shù)據(jù)賦能是實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)目標的主要方式。《指導(dǎo)意見》確立了我國“整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠”的數(shù)字政府建設(shè)目標。堅持數(shù)據(jù)賦能是實現(xiàn)建設(shè)目標的一項基本原則，即要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，以數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用支撐政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升。以整體協(xié)同為關(guān)鍵特征的整體性治理已經(jīng)成為我國數(shù)字政府發(fā)展中最為重要的理念，構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)資源體系，推動“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化”和數(shù)據(jù)高效共享，則是當下打破公共治理中部門主義割裂和解決管理“碎片化”問題的最為行之有效的方式，是實現(xiàn)整體性治理的必然要求。

（三）完善數(shù)據(jù)資源體系是驅(qū)動數(shù)字化全面發(fā)展的重要基礎(chǔ)。數(shù)字政府的數(shù)據(jù)資源體系主要由政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、和社會數(shù)據(jù)融合形成。政務(wù)數(shù)據(jù)是政務(wù)部門在履職過程中采集、加工、交換、使用處理的數(shù)據(jù)集合。廣義上講，政務(wù)數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)在內(nèi)涵上是一致的；狹義來說，政務(wù)數(shù)據(jù)可按黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等不同領(lǐng)域細分，政務(wù)數(shù)據(jù)囊括政府數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)資源是指由政務(wù)部門和公共企事業(yè)單位針對公共事務(wù)所開展的依法履職管理和服務(wù)活動中采集或生成的各類數(shù)據(jù)集合，公共數(shù)據(jù)在范圍上包括政務(wù)數(shù)據(jù)。而社會數(shù)據(jù)一般與政務(wù)數(shù)據(jù)相互獨立，特指法人主體和自然人在生產(chǎn)生活中生成的數(shù)據(jù)，如互聯(lián)網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)等，這些數(shù)據(jù)與公共事務(wù)治理存在或深或淺的關(guān)聯(lián)關(guān)系。數(shù)據(jù)資源體系的統(tǒng)籌管理和融合應(yīng)用，將對助推數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、引領(lǐng)數(shù)字社會建設(shè)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

二、加強數(shù)據(jù)資源體系管理的核心思想

加強數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)，創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理機制是關(guān)鍵。管理機制的缺位將會導(dǎo)致“數(shù)據(jù)孤島”割裂狀況加劇；管理機制的健全完善將會為數(shù)字政府發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)和注入強勁動力。《指導(dǎo)意見》中對數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)的管理思想，主要體現(xiàn)在如下5個方面。

（一）加強多維統(tǒng)籌管理。對數(shù)字政府建設(shè)涉及的數(shù)據(jù)資源，首先強調(diào)要做好多源數(shù)據(jù)匯聚整合，加強對政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理，協(xié)同推進公共服務(wù)機構(gòu)、相關(guān)企業(yè)和第三方互聯(lián)網(wǎng)信息平臺等數(shù)據(jù)融合，形成國家、地方、部門、企業(yè)等不同層面的數(shù)據(jù)協(xié)同共享機制，以多源數(shù)據(jù)支撐經(jīng)濟監(jiān)測預(yù)警、市場主體精準“畫像”等多領(lǐng)域多場景履職能力的提升。

（二）加強全面質(zhì)量管理。強調(diào)部門對歸集、共享、開放、應(yīng)用、安全、存儲、歸檔等數(shù)據(jù)全生命周期的管理職責，加快實現(xiàn)“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)目錄化、目錄資源化”的轉(zhuǎn)型進程。并且，改變以往數(shù)據(jù)資源“以多少論英雄”的粗放式管理思維，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晹?shù)據(jù)真實性、準確性、完整性的精細化質(zhì)量管理思維。高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源是深化數(shù)據(jù)高效共享和有序開發(fā)利用、構(gòu)建協(xié)同高效的政府數(shù)字化履職能力體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。加強全面質(zhì)量管理，將推動我國數(shù)字政府建設(shè)實效性再上層樓。

（三）加強目錄清單管理。數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)與各級政務(wù)部門履行職能開展政務(wù)管理和服務(wù)的工作緊密相關(guān)，健全完善數(shù)據(jù)資源體系，就必須制定職責明確、操作性強的管理責任制度，建立目錄式和清單化的管理體系，推動各地區(qū)各部門按照應(yīng)編盡編的原則建立全量覆蓋、互聯(lián)互通的高質(zhì)量全國一體化政務(wù)數(shù)據(jù)目錄，實現(xiàn)全國政務(wù)數(shù)據(jù)“一本賬”管理，最能將數(shù)據(jù)資源“應(yīng)采盡采”“應(yīng)歸盡歸”的要求落到實處，從而更好地支撐數(shù)據(jù)按需共享和有序開發(fā)利用。

（四）加強實效性管理。一方面，要充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源體系的骨干平臺設(shè)施，形成覆蓋國家、省、市、縣等層級的全國一體化政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換體系，強化數(shù)據(jù)共享流通“干線”的承載能力，加強全國一體化政務(wù)數(shù)據(jù)共享樞紐作用，提升對跨黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等數(shù)據(jù)按需共享的支撐保障能力。另一方面，要加強數(shù)據(jù)在央地之間、省市縣之間“支線”的雙向共享，既要充分發(fā)揮數(shù)字化智能化對宏觀管理決策和省域市域整體治理的重要作用，又要確保數(shù)據(jù)賦能基層治理的實效性，最大化地實現(xiàn)數(shù)字政府整體治理的價值。

（五）加強分類分級管理。《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，“國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度，根據(jù)數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要程度，以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用，對國家安全、公共利益或者個人、組織合法權(quán)益造成的危害程度，對數(shù)據(jù)實行分類分級保護。”《指導(dǎo)意見》中將此要求納入數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)范疇，加強各級政務(wù)部門對數(shù)據(jù)規(guī)范治理，提升數(shù)據(jù)治理水平和管理能力，對重要數(shù)據(jù)實施重點保護。

三、深化政務(wù)數(shù)據(jù)高效共享和有序開發(fā)利用的關(guān)鍵措施

數(shù)據(jù)資源體系中，加快推進全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)相對更為基礎(chǔ)、更為重要，因此，如何能夠充分發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制作用，提升政務(wù)數(shù)據(jù)共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度和服務(wù)管理水平，是數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)中應(yīng)優(yōu)先解決的關(guān)鍵核心問題。

（一）強化部門數(shù)據(jù)職責，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)目錄式清單化管理。提升數(shù)字化履職能力的前提和基礎(chǔ)，是必須能夠在全局層面全量匯聚共享各級政府部門的原始數(shù)據(jù)和關(guān)鍵數(shù)據(jù)。一方面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展勢頭迅猛，傳統(tǒng)的職能設(shè)置尚未較好地延伸到數(shù)據(jù)維度，部門履行職能應(yīng)當采集和沉淀哪些數(shù)據(jù)，并未有明確清晰的界定；一些地區(qū)和部門大量業(yè)務(wù)信息仍在紙質(zhì)載體上記錄和傳遞，職能業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)化比例低，支撐深度應(yīng)用需求的高質(zhì)量數(shù)據(jù)比例低，“數(shù)據(jù)匱乏”的現(xiàn)象亟待扭轉(zhuǎn)。另一方面，政務(wù)部門往往為了在履行職能的過程中占據(jù)主動，普遍傾向于自己采集收集數(shù)據(jù)，從而造成大量的數(shù)據(jù)重復(fù)采集現(xiàn)象，并導(dǎo)致數(shù)據(jù)來源不一、數(shù)據(jù)內(nèi)容矛盾沖突等問題，增加了數(shù)據(jù)治理工作的難度；而且往往由于缺少責任意識和主動性共享開放自采數(shù)據(jù)，組織的分立導(dǎo)致出現(xiàn)大量封閉“數(shù)據(jù)孤島”。

如何更高質(zhì)量地實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚共享，保證數(shù)據(jù)“一數(shù)一源一標準”，數(shù)據(jù)歸集“應(yīng)歸盡歸”，就必須依法依規(guī)梳理形成銜接一致、完整有效的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄，將部門應(yīng)承擔的采集生成數(shù)據(jù)的職責進行清晰界定，建立各級政府部門的“數(shù)據(jù)清單”，將職能和業(yè)務(wù)映射到數(shù)據(jù)層面，實現(xiàn)部門“數(shù)據(jù)職責”清單化管理，完成“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化”的轉(zhuǎn)型過程。

這其中的關(guān)鍵是用結(jié)構(gòu)化、標準化的數(shù)據(jù)體系定義各級政府部門履行職能的過程和結(jié)果，并且規(guī)定各級政府部門按清單要求穩(wěn)定持續(xù)地輸出所負責業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，重點環(huán)節(jié)包括4個方面。一是“定職能”，我國各級部門職能依據(jù)法規(guī)文件都有明確規(guī)定，體現(xiàn)了該部門公共行政活動的基本內(nèi)容和方向。二是“定業(yè)務(wù)”，即確定履行職能須落實開展的各項具體工作。可以將職能作為框架，以全面梳理部門工作相關(guān)的法規(guī)文件為手段，厘清部門的具體業(yè)務(wù)事項，當前也可結(jié)合部門的權(quán)力清單和責任清單確定核心業(yè)務(wù)事項。三是“定數(shù)據(jù)”，確定各個類別業(yè)務(wù)事項的數(shù)據(jù)供給標準，屬于某類別的業(yè)務(wù)事項原則上應(yīng)當按照該標準提供數(shù)據(jù)。業(yè)務(wù)事項的分類方法是多元化的，可以參照典型應(yīng)用場景建立分類體系。例如，對行政許可、行政確認等依申請權(quán)力事項，應(yīng)要求提供申請人身份數(shù)據(jù)、申報數(shù)據(jù)、審批結(jié)果數(shù)據(jù)等；對行政處罰、行政檢查等依職權(quán)權(quán)力事項，應(yīng)要求提供履職時間、行政決定、執(zhí)行結(jié)果等數(shù)據(jù)；對監(jiān)測統(tǒng)計類業(yè)務(wù)事項，應(yīng)要求提供監(jiān)測對象、統(tǒng)計指標取值等數(shù)據(jù)。四是“定清單”，以資源清單等制度形式明確各部門供給數(shù)據(jù)的保障責任，可規(guī)定應(yīng)提供數(shù)據(jù)的名稱、數(shù)據(jù)項說明、數(shù)據(jù)內(nèi)容、提供渠道、更新頻度、共享屬性、開放屬性等，并建立相應(yīng)的考核評估手段，激勵督促部門落實。

（二）厘清部門共享權(quán)責，建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)供需對接機制。整體性治理已經(jīng)成為重要的公共治理范式，提倡運用整體論的思維方式跨越組織機構(gòu)和專業(yè)領(lǐng)域的邊界進行協(xié)同工作，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要建立健全數(shù)據(jù)的高效供需對接機制，在數(shù)據(jù)維度打破部門“碎片化”的職能壁壘，通過數(shù)據(jù)共享推動多業(yè)務(wù)協(xié)同。當前，政務(wù)數(shù)據(jù)共享中仍存在部分部門和地方尚未建立起高效運行機制。數(shù)據(jù)具有易復(fù)制傳播的特性，數(shù)據(jù)提供方會由于風險不可控因素產(chǎn)生顧慮，往往不愿或不敢將數(shù)據(jù)共享；數(shù)據(jù)使用方責任邊界模糊，在利用數(shù)據(jù)過程中可能導(dǎo)致安全、保密等方面的問題；數(shù)據(jù)能否共享、如何共享等問題往往缺乏權(quán)威判定，有時一方說需要共享，另一方卻說不能提供，仍存在部門之間點對點、一事一議溝通協(xié)調(diào)獲取數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，協(xié)調(diào)難度和溝通成本較高，供需對接長效機制需進一步固化。

解決這一問題的關(guān)鍵，是要明晰數(shù)據(jù)共享主體間的三類權(quán)力和責任。一是采集維護權(quán)，是指定義解釋、采集、存儲數(shù)據(jù)的權(quán)力，對如何支配使用數(shù)據(jù)具有話語權(quán)，同時也要對數(shù)據(jù)資源的質(zhì)量負責，須承擔對數(shù)據(jù)整理、維護、更新等責任。數(shù)據(jù)采集維護權(quán)的具體落實，可以參照上述“四定”制度規(guī)則進行細化，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)“應(yīng)采盡采”“一數(shù)一源一標準”的目標原則。二是核驗使用權(quán)，是指針對某一具體數(shù)據(jù)，享有進行數(shù)據(jù)核驗服務(wù)或直接獲取使用數(shù)據(jù)的權(quán)力。在核驗使用數(shù)據(jù)的過程中，此類主體應(yīng)對數(shù)據(jù)安全、隱私保護等要求承擔相應(yīng)責任。核驗使用應(yīng)堅持“最低限度”原則，按照應(yīng)用需求“最小集合”申請數(shù)據(jù)使用權(quán)限，確定使用方式，并遵守相對應(yīng)的使用權(quán)限要求，在規(guī)定的范圍和權(quán)限內(nèi)使用政務(wù)數(shù)據(jù)資源。三是流通管理權(quán)，是指制定數(shù)據(jù)歸集、共享、開放、應(yīng)用、安全、存儲、歸檔等各環(huán)節(jié)制度規(guī)則，并對數(shù)據(jù)治理、共享和開發(fā)利用全過程進行監(jiān)督管理、考核評價、責任追溯、協(xié)調(diào)裁決以解決相關(guān)問題的權(quán)力和責任。實際工作中，擁有流通管理權(quán)的部門作為牽頭單位，以應(yīng)用場景為牽引，確定數(shù)據(jù)采集維護部門和核驗使用部門之間的供需關(guān)系，以此推動數(shù)據(jù)精準高效共享，提升數(shù)據(jù)共享的實效性。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)計算社會科學(xué)與國家治理實驗室執(zhí)行主任）

編輯：李華山