從科技體制改革到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展
——“科技體制改革三十年與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃展望”研討會(huì)發(fā)言摘要
來(lái)源：科技日?qǐng)?bào) 2015-4-17
編者按 30年前《中共中央關(guān)于科技體制改革的決定》發(fā)布，吹響了科技體制改革的號(hào)角，30年后《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，中國(guó)踏上新的征程。從科技體制改革到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，站在新的歷史起點(diǎn)上，我們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)過(guò)去，規(guī)劃未來(lái)？4月2日，清華大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)部、中國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院、中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所聯(lián)合召開(kāi)“從科技體制改革到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展：科技體制改革三十年與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃展望”專(zhuān)題研討會(huì)。本報(bào)擷采專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)，以饗讀者。
政府作用“功夫在詩(shī)外”
清華大學(xué)公共管理學(xué)院 薛瀾
3月13日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》發(fā)布，為深化體制機(jī)制改革，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國(guó)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，提供了巨大的動(dòng)力。這是對(duì)1985年《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革決定》發(fā)布30周年最好的紀(jì)念。
與以往很多類(lèi)似的促進(jìn)創(chuàng)新的政策文件最大不同的是，《意見(jiàn)》不再把創(chuàng)新看成僅僅是科技界的事情，政府推動(dòng)創(chuàng)新的著力點(diǎn)也不僅僅集中在創(chuàng)新活動(dòng)本身。《意見(jiàn)》在陳述總體思路和目標(biāo)之后，首先討論的是如何營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，激勵(lì)企業(yè)和全社會(huì)的創(chuàng)新行為。這與之前很多國(guó)家促進(jìn)創(chuàng)新的政策文件更多地考慮各種計(jì)劃和項(xiàng)目的格局形成了鮮明的對(duì)比。可以說(shuō)，這次改革的思路更多地展示了“功夫在詩(shī)外”的境界，反映了十八屆三中全會(huì)改革的精神，體現(xiàn)了讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用和更好地發(fā)揮政府作用的有機(jī)結(jié)合。
首先，這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變與發(fā)揮市場(chǎng)決定作用的思路高度吻合。我們過(guò)去的創(chuàng)新政策過(guò)于關(guān)注科技，關(guān)注研發(fā)活動(dòng)的主體，而對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)之外的市場(chǎng)環(huán)境關(guān)注不夠。但是，創(chuàng)新活動(dòng)歸根到底是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下創(chuàng)造價(jià)值的活動(dòng)。企業(yè)對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)的投入是否能夠得到合理的回報(bào)，在很大程度上與市場(chǎng)環(huán)境密切相關(guān)。在一個(gè)不公平不成熟的市場(chǎng)環(huán)境下，從事創(chuàng)新活動(dòng)并非企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的理性行為。例如，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)薄弱的地方，企業(yè)盜版侵權(quán)就可以省下大筆研究經(jīng)費(fèi)；在貪污腐敗橫行的地方，企業(yè)通過(guò)行賄政府官員就可以獲得行政壟斷；在環(huán)境監(jiān)管差的情況下，企業(yè)大肆排污可以不管后果。凡此種種，都可以使得企業(yè)在短期內(nèi)獲得高額利潤(rùn)，而沒(méi)有任何積極性去真正創(chuàng)新。只有把這些市場(chǎng)的漏洞和缺陷真正解決，才有可能使得創(chuàng)新成為企業(yè)發(fā)展的不二選擇。
這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變也對(duì)更好地發(fā)揮政府作用提出了新的挑戰(zhàn)。2008年我們與OECD合作對(duì)中國(guó)進(jìn)行創(chuàng)新評(píng)估時(shí)就提出了要完善中國(guó)創(chuàng)新的市場(chǎng)制度環(huán)境，但這些問(wèn)題解決起來(lái)卻是難啃的硬骨頭。因?yàn)椋袊?guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在完善過(guò)程中，各種利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，情況復(fù)雜，執(zhí)法成本高。而完善市場(chǎng)環(huán)境的工作雖然艱巨，但很難有顯示度，按照傳統(tǒng)的GDP導(dǎo)向的干部考核無(wú)法體現(xiàn)政績(jī)。因此，要想真正完善激勵(lì)創(chuàng)新的市場(chǎng)環(huán)境，就必須改變現(xiàn)行的黨政干部考核制度，把創(chuàng)新環(huán)境的營(yíng)造作為重要任務(wù)納入黨政干部工作的職能范圍中。
重視公共政策的理念和過(guò)程
清華大學(xué)公共管理學(xué)院 蘇竣
全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，必須深層次檢視我們?cè)隗w制機(jī)制上存在的問(wèn)題，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施營(yíng)造好的制度環(huán)境。
在政策理念方面，要將市場(chǎng)、企業(yè)和消費(fèi)者置于資源配置和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主體地位。要改變過(guò)去政府大包大攬、直接介入企業(yè)的發(fā)展的傾向，減少直接采用稅收、土地優(yōu)惠等政策刺激企業(yè)發(fā)展。要防止政策中的“實(shí)用主義”導(dǎo)向，科技投入不能過(guò)多地流向應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展，要進(jìn)一步加大對(duì)基礎(chǔ)研究的投資。
在政策工具方面，要加大市場(chǎng)激勵(lì)型政策工具，減少行政管制型政策工具。現(xiàn)在，直接的行政指令和手段而非市場(chǎng)工具在科技管理中仍然扮演著主角，活躍在政策舞臺(tái)的鎂光燈下。要注意防范我國(guó)科技創(chuàng)新政策輕法律規(guī)制、重行政措施的結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題。要提高政策工具的精細(xì)化、科學(xué)化水平，選準(zhǔn)政策的“支點(diǎn)”，提高公共政策對(duì)私人部門(mén)的“撬動(dòng)”效果。
在政策過(guò)程方面，要為多元主體的廣泛參與建立通暢的渠道，提高科技政策制定過(guò)程的科學(xué)性。政策制定過(guò)程要注意傾聽(tīng)中小企業(yè)和消費(fèi)者的聲音，吸納更多的中小企業(yè)、社會(huì)群眾和科研人員廣泛參與，重視消費(fèi)者的社會(huì)可接受度對(duì)科技活動(dòng)的影響。同時(shí)，政府也應(yīng)該建立基于倫理、道德和學(xué)術(shù)責(zé)任的行為規(guī)范，要有合理的責(zé)任意識(shí)和回避、檢查機(jī)制，要與科研人員有平等的對(duì)話(huà)協(xié)商機(jī)制，尊重科學(xué)活動(dòng)的本質(zhì)規(guī)律和知識(shí)分子的智力創(chuàng)造。
現(xiàn)在距離中長(zhǎng)期科技規(guī)劃的結(jié)束只剩下五年時(shí)間了，我國(guó)應(yīng)該及早行動(dòng)起來(lái)，統(tǒng)籌規(guī)劃、超前部署，制定面向2050年的新一輪科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，為中華民族的偉大復(fù)興提供強(qiáng)大的科技支撐。
完善企業(yè)的創(chuàng)新治理
清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陳勁
黨 的十八屆三中全會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)在配置資源方面的重要價(jià)值，同時(shí)也十分強(qiáng)調(diào)治理的重要性。創(chuàng)新是一項(xiàng)具有較大風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為此，要不斷提高企業(yè)的創(chuàng)新管理和治理能力。特別在重大的創(chuàng)新決策方面，企業(yè)的治理系統(tǒng)必然對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)生重要影響，如在企業(yè)決策中增強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新的偏好、積極防范創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)、加大對(duì)創(chuàng)新工作的落實(shí)等，均需要發(fā)揮創(chuàng)新治理的作用。為此，落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，特別是讓企業(yè)成為創(chuàng)新的主體，不僅僅是增強(qiáng)企業(yè)的研發(fā)投入，而是不斷完善企業(yè)的創(chuàng)新治理機(jī)制。其中有三個(gè)重要環(huán)節(jié)。一是積極完善董事會(huì)成員的構(gòu)成，增強(qiáng)董事會(huì)成員的科技素養(yǎng)、創(chuàng)新意識(shí)和全面創(chuàng)新的視野，加大董事會(huì)議程中對(duì)創(chuàng)新的關(guān)注和科學(xué)治理。二是在企業(yè)高層管理人員中增設(shè)企業(yè)首席創(chuàng)新主管，來(lái)進(jìn)一步規(guī)劃創(chuàng)新工作。首席創(chuàng)新主管不同于以往的總工程師或者企業(yè)技術(shù)副總裁，他需要對(duì)企業(yè)的戰(zhàn)略方向、企業(yè)的市場(chǎng)態(tài)勢(shì)以及科技發(fā)展的動(dòng)態(tài)具備綜合的把握。三是在董事會(huì)之下增設(shè)企業(yè)的創(chuàng)新管理委員會(huì)，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)的創(chuàng)新工作。
如何釋放創(chuàng)新活力？
清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院 李正風(fēng)
從科技體制改革到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，始終有一個(gè)問(wèn)題要思考，就是如何激發(fā)改革動(dòng)力，釋放創(chuàng)新活力？
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在分析中國(guó)為什么會(huì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，指出一些“邊緣革命”往往對(duì)舊體制形成沖擊，形成生長(zhǎng)新機(jī)制的機(jī)會(huì)和空間。如饑荒中的農(nóng)民發(fā)明了承包制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)化；個(gè)體戶(hù)打開(kāi)了城市私營(yíng)經(jīng)濟(jì)之門(mén)；經(jīng)濟(jì)特區(qū)吸納外商直接投資。這些“邊緣革命”有共性的特點(diǎn)：取得了顯著的經(jīng)濟(jì)成效和改革成果；改革與政府改革的意愿相呼應(yīng)，使政府逐漸突破舊體制全面放權(quán)；體制改革都引入了競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制；改革的過(guò)程伴隨著新主體的成長(zhǎng)。分析經(jīng)濟(jì)體制改革成功的模式，可以看出通過(guò)制度的變革來(lái)激發(fā)改革動(dòng)力和釋放創(chuàng)新活力是一個(gè)重要特點(diǎn)。
分析過(guò)去30年中政府是如何來(lái)激發(fā)科技體制改革動(dòng)力、釋放科技領(lǐng)域創(chuàng)新活力，可以發(fā)現(xiàn)幾種模式。第一是社會(huì)動(dòng)員模式。政府發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員能力比較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)來(lái)動(dòng)員科技界、科技部門(mén)、地方政府響應(yīng)政府號(hào)召。第二是引入資金競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。包括撥款制度的改革，基金制的建立，以及實(shí)施課題制。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制帶來(lái)了動(dòng)力也帶來(lái)了負(fù)面影響。第三是“特區(qū)”模式。包括高校985工程，中科院知識(shí)創(chuàng)新工程等人才計(jì)劃。這種“特區(qū)”模式期望通過(guò)傾斜性的資源投入方式來(lái)提高科技競(jìng)爭(zhēng)力。第四是“主體”認(rèn)定模式。為什么對(duì)“主體”認(rèn)定這個(gè)問(wèn)題這么敏感？一是體制轉(zhuǎn)型中政府、企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變存在不確定性，二是“主體”的確認(rèn)往往和政府資金的投向有關(guān)聯(lián)。第五是鼓勵(lì)新技術(shù)推動(dòng)之下的新型創(chuàng)新模式。政府積極引導(dǎo)抓住新技術(shù)的變革，并利用新技術(shù)變革的機(jī)遇促進(jìn)創(chuàng)新等。
總體上看，政府依靠制度變革來(lái)激發(fā)動(dòng)力和釋放活力的模式總體上還比較少，這不利于新機(jī)制的形成和新主體的成長(zhǎng)。今后釋放創(chuàng)新發(fā)展的活力，需要注意四個(gè)方面。一是政府在更大范圍內(nèi)放權(quán)，而且在放權(quán)同時(shí)把政府公共服務(wù)職能做好。二是在放權(quán)的過(guò)程中突破舊的體制來(lái)推進(jìn)新主體的成長(zhǎng)，包括民營(yíng)科技型企業(yè)的成長(zhǎng)和壯大，民營(yíng)高水平大學(xué)的發(fā)展，新型科研機(jī)構(gòu)和新社會(huì)組織的成長(zhǎng)。三是要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)與合作的制度環(huán)境，以及政府有效的規(guī)制體系。四是培養(yǎng)和提高政府、社會(huì)的現(xiàn)代治理能力。
（編者注：本篇只節(jié)選了清華教師的觀(guān)點(diǎn)）
