SARS提醒我們，在快速發(fā)展過程中，如果對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的其他環(huán)節(jié)沒有給予應(yīng)有的關(guān)注，都有可能給社會(huì)帶來危機(jī)與動(dòng)蕩。這應(yīng)該是政府思維模式從速度發(fā)展到科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要考慮。
SARS促進(jìn)公共管理變革
來源：中國(guó)科學(xué)報(bào) 2013-4-12 洪蔚
2003年，SARS席卷全國(guó)，就在人們?yōu)檫@場(chǎng)突如其來的社會(huì)危機(jī)尋找理性解釋與反思支點(diǎn)的時(shí)候，清華大學(xué)教授薛瀾的《危機(jī)管理》一書為媒體、公眾提供了一個(gè)參考范本。薛瀾的名字，也是在那時(shí)進(jìn)入公眾的視野。
在SARS10周年之際，《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者采訪了現(xiàn)任清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾，他對(duì)10年來我國(guó)危機(jī)管理水平的現(xiàn)狀，以及面臨的不足進(jìn)行了評(píng)述。
《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：2003年的SARS事件暴露出我國(guó)在公共管理方面存在嚴(yán)重不足，當(dāng)時(shí)問題主要表現(xiàn)在哪些方面？
薛瀾：公共管理這個(gè)概念，也有一個(gè)歷史演變的過程，傳統(tǒng)上的叫法是公共行政，從19世紀(jì)末20世紀(jì)初在西方開始受到關(guān)注。作為一個(gè)正式的學(xué)術(shù)概念，公共管理是1997年在中國(guó)學(xué)位體系中被明確為一級(jí)學(xué)科。當(dāng)然，在全社會(huì)中，公共管理還是一個(gè)比較陌生的概念。隨著改革開放，人們逐步認(rèn)識(shí)到不是所有的公共事務(wù)，都可以由傳統(tǒng)的行政管理方式來處理。
2003年的SARS事件，是我國(guó)公共管理的一個(gè)分水嶺。
SARS其實(shí)并不是忽然暴發(fā)的事件，事件的起因早在2002年底就開始顯露，而直到2003年4月1日，應(yīng)急指揮部才成立起來。幾個(gè)月間，我國(guó)傳統(tǒng)公共管理模式和管理水平，遭到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，暴露出我國(guó)對(duì)危機(jī)事件認(rèn)知能力和反應(yīng)速度方面的嚴(yán)重不足。
我國(guó)傳統(tǒng)的信息溝通方式，也遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。在我國(guó)傳統(tǒng)信息溝通方式中，一個(gè)突出的觀念，就是“內(nèi)外有別”，這種傳統(tǒng)的管理觀念導(dǎo)致在SARS期間政府公信力的下降。
改革開放以來，我國(guó)處在速度型發(fā)展的階段，全社會(huì)的焦點(diǎn)幾乎都聚集在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展上。SARS事件，給全社會(huì)提出了警示：SARS原本只是公共衛(wèi)生事件，幾個(gè)月內(nèi)迅速升級(jí)，導(dǎo)致全社會(huì)的恐慌與動(dòng)蕩，這對(duì)當(dāng)時(shí)的政府是一次很大的震動(dòng)。它提醒我們，在快速發(fā)展過程中，如果對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的其他環(huán)節(jié)沒有給予應(yīng)有的關(guān)注，都有可能給社會(huì)帶來危機(jī)與動(dòng)蕩。這應(yīng)該是政府思維模式從速度發(fā)展到科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要考慮。
《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：在此后10年中，我國(guó)的公共管理水平是否在逐步提高，從哪些方面可以反映出這種進(jìn)步？
薛瀾：在SARS之后，我國(guó)的公共管理領(lǐng)域有了很大的進(jìn)步。首先是科學(xué)發(fā)展觀的提出，開始努力扭轉(zhuǎn)地方官員GDP至上的執(zhí)政理念。同時(shí)，從SARS開始形成了政府官員的問責(zé)制，這是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。突發(fā)事件處理不當(dāng)，沒有履行好職責(zé)的官員要承擔(dān)責(zé)任。SARS期間，衛(wèi)生部部長(zhǎng)和北京市市長(zhǎng)兩位官員被撤職，在我國(guó)行政管理歷史上是第一次。
同時(shí)，我國(guó)從2003年開始逐步建立了一個(gè)相對(duì)完整的應(yīng)急體制。2006年，國(guó)家頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各地方人民政府，相繼編寫分類分層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案，完善了應(yīng)急管理的處置機(jī)制。同時(shí)各級(jí)政府體制內(nèi)設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室。2007年《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式實(shí)施，初步形成了“一案三制”（預(yù)案、法制、體制、機(jī)制）的較完整的應(yīng)急體系。與2003年相比，可以說實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越。
目前，我國(guó)在應(yīng)對(duì)日常性危機(jī)事件上的應(yīng)急能力，有了很大的提高。在信息公開方面，2003年以后，很多部門設(shè)立了新聞發(fā)言人制度，“內(nèi)外有別”傳統(tǒng)信息觀念，已經(jīng)成為歷史。
從公共衛(wèi)生體系建設(shè)上看，SARS后也有很大的進(jìn)步，這10年來，我國(guó)在公共衛(wèi)生方面的投入不斷加大。
《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：在近10年中，面對(duì)越來越多的極端事件考驗(yàn)，我國(guó)是否依然暴露出在公共管理方面存在的不足？您認(rèn)為，在現(xiàn)階段，我們應(yīng)該如何提高公共管理水平？
薛瀾：應(yīng)急管理的最高境界是風(fēng)險(xiǎn)管理，也就是說，在危機(jī)發(fā)生前，識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)的存在。這要求在日常情況下，對(duì)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和評(píng)估，并采取措施消除風(fēng)險(xiǎn)。比如說，天氣炎熱時(shí)，可能產(chǎn)生什么樣的后果；暴雨多發(fā)季節(jié)，我們的基礎(chǔ)設(shè)施是否足夠安全等等。其目的在于，不要等危機(jī)發(fā)生了，才進(jìn)行應(yīng)對(duì)，而是主動(dòng)尋找到危機(jī)的源頭，從源頭進(jìn)行控制，避免危機(jī)的產(chǎn)生。從這一境界看，我國(guó)目前的管理水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
從應(yīng)急體制的運(yùn)行與落實(shí)情況看，“一案三制”目前仍然存在一些問題。很多地方的預(yù)案，一級(jí)一級(jí)地照抄，針對(duì)性不強(qiáng)，有明顯的形式主義傾向。從體制上看，雖然各地方都設(shè)立了應(yīng)急辦公室，但水平參差不齊，有些地方的應(yīng)急辦公室，不過是和原來的值班室合并在一起，從人員配置到應(yīng)對(duì)水平都沒有更大的改善。
從法制上看，一個(gè)很明顯的現(xiàn)實(shí)是，迄今為止，沒有一例因違反《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》而受到起訴的案例。這反映出目前的法律太過原則，需要細(xì)化，比如說我們什么時(shí)候應(yīng)該宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，什么時(shí)候應(yīng)該宣布結(jié)束緊急狀態(tài)。這對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件非常重要，在緊急狀態(tài)中，一些部門可以行使特殊權(quán)力以降低危機(jī)帶來的損失。
從SARS留下的一些后續(xù)問題看，也還是有不少問題需要解決。如應(yīng)對(duì)危機(jī)事后補(bǔ)償?shù)膯栴}。SARS期間一些醫(yī)院被征用，但事后沒有補(bǔ)償或補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，造成一些后續(xù)的法律糾紛，至今沒有解決。甚至于有些被征用的醫(yī)院因此面臨破產(chǎn)，一些醫(yī)院提出起訴，要求政府賠償，但因?yàn)檫@類法律糾紛無法可依，很難得到妥善解決。
從問責(zé)制的實(shí)施看，目前也存在一些問題，問責(zé)制一方面加強(qiáng)了各級(jí)干部的責(zé)任感，對(duì)于各類突發(fā)事件高度重視，但另一方面，又形成了一個(gè)新的潛規(guī)則：只要一出事，就得撤干部，導(dǎo)致負(fù)責(zé)安全或相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)崗位成了“高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)”，這也是不利于完善應(yīng)急管理工作的。我認(rèn)為，對(duì)問責(zé)制的實(shí)施，要有更理性、更實(shí)事求是的態(tài)度。有些問題的出現(xiàn)，不是干部管理方式和水平的問題，而是出在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施安全水平不足上。因此，在突發(fā)事件后，不僅要有一般總結(jié)報(bào)告，還要有第三方對(duì)事件進(jìn)行客觀評(píng)估，問責(zé)制要在這個(gè)基礎(chǔ)上，客觀地進(jìn)行。
此外，還有一些潛規(guī)則值得斟酌。現(xiàn)在一有事故發(fā)生，領(lǐng)導(dǎo)干部就親臨現(xiàn)場(chǎng)。對(duì)親臨現(xiàn)場(chǎng)，也要實(shí)事求是，現(xiàn)在通訊設(shè)施相當(dāng)發(fā)達(dá)，現(xiàn)場(chǎng)指揮條件往往不及政府原有的辦公條件，可能反而會(huì)耽誤指揮。同時(shí)，不同部門和層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)到現(xiàn)場(chǎng)，也會(huì)造成指揮上的混亂，到底應(yīng)該聽誰的，由誰來負(fù)責(zé)？
總的來說，這10年來暴露出的一些新問題，也值得我們認(rèn)真思考并改善。
《中國(guó)科學(xué)報(bào)》：公共管理，作為一門專門的社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，除危機(jī)管理外，還能在哪些方面起作用？您認(rèn)為，我國(guó)的公共管理研究，未來應(yīng)該多注意哪些方面的問題？
薛瀾：公共管理本質(zhì)上是對(duì)各種公共事務(wù)進(jìn)行有效合理的管理。公眾的日常生活分私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域兩大部分，公共管理主要涉及公共領(lǐng)域方面的問題，小到停車場(chǎng)如何管理，大到國(guó)家財(cái)政預(yù)算的合理分配。目前我國(guó)面臨的很多問題，都直接反映出我國(guó)公共管理的水平問題。
從現(xiàn)階段看，我認(rèn)為有幾個(gè)方面的問題需要解決。首先是要理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的關(guān)系問題。市場(chǎng)和社會(huì)能夠解決的問題，政府就應(yīng)該建立相應(yīng)的制度安排，然后堅(jiān)決地把這些職能交出去，并輔以合適的規(guī)制。其次，對(duì)于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，需要政府出面來矯正的，就一定要分析清楚，運(yùn)用合理的公共政策手段，切實(shí)解決問題。目前社會(huì)上問題比較多的領(lǐng)域大多數(shù)都屬于這一類市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，如醫(yī)療、教育、科研領(lǐng)域等。如果我們的診斷有問題，我們的政策解決方案往往也有問題，有時(shí)甚至把問題搞得更糟。所以，加強(qiáng)公共政策與管理的基礎(chǔ)理論研究，結(jié)合中國(guó)實(shí)際探索建設(shè)與現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展相適應(yīng)的公共管理體系，是公共管理研究未來工作的重點(diǎn)。
