保障農(nóng)民土地權(quán)益的中國道路
楊燕綏
大規(guī)模的機械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使得土地不可避免地走向集中。“土地如何集中”是我們面臨的新問題，必須走出中國自己的一條路。
今天的中國依然是一個農(nóng)業(yè)大國。從孫中山提出“耕者有其田”，到土地革命、人民公社，到建國后的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，再到現(xiàn)代土地走向集中，出現(xiàn)了越來越多失地農(nóng)民。時至今日，我們應(yīng)該思考我國的土地政策在前期土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的很多社會問題及其解決辦法。
我國第一部《憲法》即確定了土地公有制度，農(nóng)村土地為集體所有制。法律規(guī)定了土地所有權(quán)，但對農(nóng)民土地使用權(quán)缺乏規(guī)制。大規(guī)模的機械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使得土地不可避免地走向集中。“土地如何集中”是我們面臨的新問題，必須走出中國自己的一條路。中國正在修訂《土地法》，農(nóng)業(yè)部在前期已經(jīng)開始推行土地登記制度，新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)開始了，在堅持土地公有制的基礎(chǔ)上保護農(nóng)民的土地權(quán)益，對土地的使用收益進行規(guī)制是我們今天必須面對的問題。
建立公有土地農(nóng)戶信托制度
農(nóng)村用地從家庭承包合同轉(zhuǎn)向土地登記制度，應(yīng)當建立在土地信托基礎(chǔ)上。信托是19世紀英國文化創(chuàng)造的管家的信任機制，20世紀的美國文化創(chuàng)造了信托公司。而當今中國應(yīng)該走出國有土地信托管理的新道路和新文化。第一，建立農(nóng)戶信托制度。農(nóng)戶由農(nóng)村居民家庭勞動人口減去擁有城市戶口、工作和享有社會保障的人口組成。第二，按照信托的法律原理，農(nóng)民應(yīng)該有土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。這樣可以保證農(nóng)民在土地定價、土地流轉(zhuǎn)的談判中都全盤參與。第三，對農(nóng)戶口糧及其保障基本生活的農(nóng)產(chǎn)品免交農(nóng)業(yè)稅，其他土地收益按照受益人納稅的原理納稅，激發(fā)地方政府經(jīng)營農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟性。
由此在法律和治理的前提下，農(nóng)民農(nóng)村用地信托制度下，完善土地登記制度和流轉(zhuǎn)監(jiān)督制度，保證農(nóng)民是國家土地受托人，擁有包括流轉(zhuǎn)決策權(quán)和征地補償索取權(quán)在內(nèi)的全部產(chǎn)權(quán)。保證農(nóng)民在土地上的收入，當農(nóng)民失掉土地后，土地補償用三元保障機制，保障農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和收益權(quán)，由此構(gòu)成一個支持頂層設(shè)計的中國土地農(nóng)民權(quán)益方陣式理論框架。
建立失地補償三元保障機制
探討補償征地農(nóng)民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和獲益權(quán)的三元保障機制。該機制要保障農(nóng)民的三個權(quán)利，首先是保障農(nóng)民的生存權(quán)，也就是要保障農(nóng)民的安置，包括貨幣補償、住房保障。
保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，包括教育促進和就業(yè)促進，保障農(nóng)民的入股分紅權(quán)，包括流轉(zhuǎn)決策、參與管理分紅，所以對農(nóng)民的補償方式從三個角度來看，涉及到貨幣補償、機會補償、服務(wù)補償和維權(quán)的契約保障。把這些綜合起來，背后是農(nóng)民權(quán)益的變農(nóng)價值化。應(yīng)當按照農(nóng)民一生平均消費的公式計算農(nóng)民的權(quán)益，然后再分別把計入貨幣、機會、服務(wù)和維權(quán)的部分，通過這種方式把政府的出讓行為變?yōu)橹贫劝才拧?/p>
當然，農(nóng)民離開土地會有一次性補償，但這只是當前的生活安置，不是一生的生活費用。應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民的年齡和他的財務(wù)生命周期所需的服務(wù)和安排，進行完整的頂層設(shè)計。
保障農(nóng)民利益具有戰(zhàn)略意義
重視農(nóng)民問題對中國現(xiàn)代的發(fā)展有如下兩個重要的戰(zhàn)略意義。首先是澄清城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。城鎮(zhèn)化不是“在城市攤大餅，將農(nóng)村變成老弱病殘之地”，農(nóng)民市民化不僅指為進城農(nóng)民發(fā)城市戶口，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是“農(nóng)民市民化”、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工業(yè)化”和農(nóng)村現(xiàn)代化，要用農(nóng)村居民享有八大項公共服務(wù)的半徑來考量城鎮(zhèn)化的建設(shè)。其次是農(nóng)村老年人超低的消費水平亟待改變，這將抑制中國的內(nèi)需和經(jīng)濟發(fā)展。
“十二五”期間面臨的一個重要問題就是怎樣從“未富先老”走向“即老即富”。有兩個群體需要關(guān)注，即合理補償農(nóng)民，讓老職工福利房產(chǎn)殘值能夠增長。
在這個過程中亟待基于社會保障權(quán)益記錄建立居民檔案、信息共享、密鑰管理和一站式服務(wù)體系，淡化戶籍的作用，這需要推進服務(wù)型政府建設(shè)。
（作者系清華大學公共管理學院教授、就業(yè)與社會保障研究中心主任）
來源：中國科學報 2013-04-15
