政企合作權(quán)責(zé)需劃清
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào) 2014-9-2 傅濤
編者按
供水服務(wù)是政府和企業(yè)權(quán)責(zé)界限糾結(jié)不清的公共服務(wù)領(lǐng)域之一。由此也導(dǎo)致了一系列問(wèn)題，例如水價(jià)調(diào)整、供水安全等問(wèn)題。隨著城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化的不斷深化，PPP（公私合營(yíng)伙伴關(guān)系）不僅受到地方政府的重視，也吸引著企業(yè)的目光。然而，在這些領(lǐng)域，政府與企業(yè)要高效合作，其前提是厘清權(quán)責(zé)，這其中首先需要明確的就是公共服務(wù)和社會(huì)管理的關(guān)系。本期專家將以供水服務(wù)為例進(jìn)行分析。
●只有政府的社會(huì)管理職能清晰了，依法管理的工作到位了，政府的公共服務(wù)職能才能委托專業(yè)化的公司通過(guò)采購(gòu)?fù)瓿?/span>
●政府向社會(huì)企業(yè)采購(gòu)公共服務(wù)時(shí)，對(duì)服務(wù)主體核心的要求只應(yīng)是專業(yè)化和非專業(yè)化的區(qū)分
●有必要引入第三方的專業(yè)化檢測(cè)服務(wù)，以確保水質(zhì)監(jiān)測(cè)能準(zhǔn)確、及時(shí)預(yù)警，并能向公眾及時(shí)進(jìn)行信息的共享與公開(kāi)
中國(guó)城市供水服務(wù)屬于地方政府的市政公共服務(wù)范疇，地方政府是城市供水公共服務(wù)的責(zé)任主體，無(wú)論引入外資、民營(yíng)還是國(guó)有獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，任何形式的服務(wù)模式，地方政府都是供水服務(wù)最終的責(zé)任主體。
因?yàn)槌鞘泄┧鳛楣卜?wù)的核心內(nèi)容，所以其評(píng)價(jià)核心是保證供水服務(wù)的安全性、保障性、持續(xù)性，是讓低收入人群也能喝上放心水；第二目標(biāo)是服務(wù)的效率和可持續(xù)性。而控制水價(jià)、引入外資、引入市場(chǎng)機(jī)制等都不是水務(wù)改革的目標(biāo)，而是手段。
政府對(duì)供水服務(wù)負(fù)總責(zé)
從此前發(fā)生的蘭州供水污染事件來(lái)看，理順公共服務(wù)采購(gòu)體系之下的政府、企業(yè)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系十分必要。
城市水務(wù)服務(wù)作為一種公共服務(wù)，涉及到政府、企業(yè)、公眾三方關(guān)系。其中，政府是公共服務(wù)的責(zé)任主體，處于三方關(guān)系的核心位置。
一方面，政府決定著公眾所要支付的用水價(jià)格和服務(wù)要求；另一方面，政府也在決定著企業(yè)以什么形式為公眾提供水務(wù)服務(wù)。
無(wú)論哪一種服務(wù)形式，政府直接通過(guò)事業(yè)單位提供也好，由各種供水企業(yè)幫助政府提供也好，并不妨礙城市供水的公共服務(wù)性質(zhì)，政府仍然對(duì)城市供水負(fù)總責(zé)。不管是哪個(gè)環(huán)節(jié)出了事，政府應(yīng)該承擔(dān)第一責(zé)任。
供水企業(yè)是幫助政府提供供水服務(wù)的服務(wù)主體，地方政府與供水企業(yè)之間是特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系，即一種契約關(guān)系。雙方的責(zé)任和義務(wù)都是通過(guò)特許協(xié)議來(lái)約定的，且這種協(xié)議是經(jīng)濟(jì)協(xié)議，不是行政性許可，且協(xié)議關(guān)系應(yīng)該清晰界定各方責(zé)任的劃分。
各方責(zé)任包括但不限于：設(shè)施投資更新、設(shè)施運(yùn)營(yíng)、服務(wù)持續(xù)、水質(zhì)保障、貧困人群保障等，當(dāng)然也包括第三方應(yīng)急事故的應(yīng)對(duì)，協(xié)議沒(méi)有約定的責(zé)任都應(yīng)該屬于政府的責(zé)任范圍。
政府向社會(huì)企業(yè)采購(gòu)公共服務(wù)時(shí)，對(duì)服務(wù)主體核心的要求只應(yīng)是專業(yè)化和非專業(yè)化的區(qū)分，而并非國(guó)有化、私有化、國(guó)際化的區(qū)分。因?yàn)椋挥幸患覍I(yè)化的公司，才能有能力且有實(shí)力在供水服務(wù)的保障方面起到為政府服務(wù)和補(bǔ)位的作用。
加強(qiáng)公眾參與，信息公開(kāi)需引入第三方
我們認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)的環(huán)境領(lǐng)域而言，公眾參與在推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展上是非常積極的因素，有利于供水服務(wù)提高效率和水平，有利于政府監(jiān)督，尤其適合中國(guó)目前的服務(wù)體制。
公眾參與的前提是信息公開(kāi)，即政府及企業(yè)可以做到保障公眾及時(shí)的、充分的知情權(quán)。供水是公共服務(wù)行業(yè)，關(guān)系每一個(gè)人的健康，一般而言除非特定的事情，信息均沒(méi)有需要隱瞞的，因“維穩(wěn)”而隱瞞信息，只是各方尋找的借口而已。社會(huì)公眾是公共服務(wù)的受眾，應(yīng)該第一時(shí)間獲得正確的信息。無(wú)論是在何種情況下，欺騙公眾是一種極其不正確的行為。蘭州事件之所以被批評(píng)，一定程度是沒(méi)有保障公眾及時(shí)的知情權(quán)。
信息公開(kāi)是特許經(jīng)營(yíng)甲、乙方的共同責(zé)任，信息公開(kāi)應(yīng)該成為特許經(jīng)營(yíng)中甲、乙方必須約定的一個(gè)內(nèi)容。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府、一個(gè)成熟專業(yè)服務(wù)公司，都是應(yīng)該把其服務(wù)信息，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)、成本等，及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)的。
另外，因?yàn)樗畡?wù)服務(wù)的專業(yè)性特征，信息公開(kāi)需要第三方機(jī)構(gòu)的進(jìn)入。水質(zhì)的好與壞，服務(wù)的好與壞，是一般人難以全面感知的，因此有必要引入第三方的專業(yè)化檢測(cè)服務(wù)，以確保水質(zhì)監(jiān)測(cè)能準(zhǔn)確、及時(shí)預(yù)警，并能向公眾及時(shí)進(jìn)行信息的共享與公開(kāi)。
社會(huì)管理職能應(yīng)該與公共服務(wù)職能分離
公共服務(wù)和社會(huì)管理都是政府的基本職能，對(duì)供水服務(wù)而言，“社會(huì)管理是皮，公共服務(wù)是毛”，如果社會(huì)管理不到位，公共服務(wù)就沒(méi)有依托，所謂皮之不存毛將焉附。公共服務(wù)可以通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)來(lái)完成，而社會(huì)管理職能無(wú)法向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，需要政府依法實(shí)施。
作為公共服務(wù)的基礎(chǔ)，政府的社會(huì)管理責(zé)任體現(xiàn)在許多方面，如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、環(huán)境監(jiān)管、工程規(guī)劃的到位等。在供水服務(wù)過(guò)程中，供水建設(shè)的規(guī)劃由規(guī)劃部門制定，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部門制定，環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)保部門制定。
可見(jiàn)，供水公共服務(wù)的基礎(chǔ)，并不都是由城市水務(wù)局所確定。這里并非呼吁“一龍治水”，相反，我們認(rèn)為社會(huì)管理職能應(yīng)該盡量與公共服務(wù)職能分離。只有政府的社會(huì)管理職能清晰了，依法管理的工作到位了，政府的公共服務(wù)職能才能委托專業(yè)化的公司通過(guò)采購(gòu)?fù)瓿伞?/p>
社會(huì)管理必須依法進(jìn)行，必須具備法律基礎(chǔ)。公共服務(wù)采購(gòu)的執(zhí)行依據(jù)經(jīng)濟(jì)協(xié)議，而不是法規(guī)。而公眾具有支付義務(wù)和知情權(quán)。供水服務(wù)是一種社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化提供，并不需要依法進(jìn)行，但是供水涉及的社會(huì)管理，則需要依法有政府部門完成。
如管道的鋪設(shè)、居民住所的拆遷、水源地的保護(hù)、污染源的管理等領(lǐng)域，都是社會(huì)管理的范疇，自來(lái)水公司無(wú)力代替政府完成，需要政府依法實(shí)施完成。
垃圾焚燒同樣是以社會(huì)管理為基礎(chǔ)的公共服務(wù)采購(gòu)，垃圾場(chǎng)規(guī)劃沒(méi)做好，選址沒(méi)做好，排放控制沒(méi)有做好，信息及時(shí)公開(kāi)等社會(huì)管理沒(méi)有做好，就極易引起公眾的反對(duì)，一旦公眾反對(duì)，垃圾處理服務(wù)公司就沒(méi)有解決的辦法。
市場(chǎng)化改革方向沒(méi)有錯(cuò)
蘭州供水污染事件的暴發(fā)，曾讓社會(huì)輿論再次將目標(biāo)聚焦在水價(jià)以及外資進(jìn)入等非核心環(huán)節(jié)上，甚至有個(gè)別觀點(diǎn)開(kāi)始質(zhì)疑引入市場(chǎng)機(jī)制的正確性。這與2007年蘭州水務(wù)引入市場(chǎng)化機(jī)制的過(guò)程本身存在爭(zhēng)議有關(guān)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)是外資威立雅高溢價(jià)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)的項(xiàng)目，因此關(guān)注度極高，為后期的輿論質(zhì)疑埋下了伏筆。
按照十八屆三中全會(huì)國(guó)家的政策方向來(lái)看，政府公共服務(wù)倡導(dǎo)由政府通過(guò)購(gòu)買專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)為主導(dǎo)來(lái)完成。通過(guò)引入專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成公共服務(wù)，不僅可以保證其所提供的服務(wù)具備較高的專業(yè)度，而且利于監(jiān)管。
綜觀市政公用事業(yè)過(guò)去十多年市場(chǎng)化改革走過(guò)的路，我們看到，公共服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制的引入也是中國(guó)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展，地方缺乏足夠資金的必然結(jié)果。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，中國(guó)水務(wù)的建設(shè)與服務(wù)都得到了極大的改善，快速提高了服務(wù)效率，提升了服務(wù)水平，解決了水務(wù)發(fā)展投資困境。
從總體上來(lái)看，城市供水市場(chǎng)化的改革，方向是正確的，結(jié)果是好的。在世界銀行發(fā)布的報(bào)告中，曾肯定地指出“中國(guó)的水務(wù)市場(chǎng)化改革總體是成功的”。一方面，相比于壟斷性較高的醫(yī)療、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域，中國(guó)的城市供水服務(wù)口碑和服務(wù)水平是值得肯定的。另一方面國(guó)際同行共識(shí)，相比于其它發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的城市供水服務(wù)的水平也相對(duì)較高。
政企服務(wù)的界限要根據(jù)具體項(xiàng)目而定
目前，在國(guó)家政策的積極推動(dòng)下，PPP（政府——企業(yè)伙伴關(guān)系）因?yàn)榈胤截?cái)政困難而成為熱詞，并得到了財(cái)政部門的大力推動(dòng)。而實(shí)際上PPP與2003年開(kāi)始推出的特許經(jīng)營(yíng)在本質(zhì)上是一樣的，只是側(cè)重的側(cè)面不同，一個(gè)是體現(xiàn)財(cái)政及融資側(cè)面，一個(gè)是體現(xiàn)公共服務(wù)側(cè)面。
PPP的核心是政企協(xié)同、各負(fù)其責(zé)、效率更高、服務(wù)更好。在PPP關(guān)系中，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同的約定了政府和企業(yè)的合同關(guān)系，且是一種合作伙伴關(guān)系。即在某件具體事情上，誰(shuí)做得好，誰(shuí)最適合做，就由誰(shuí)去做；誰(shuí)做事情的效率最高、成本最低，就由誰(shuí)來(lái)操作完成。
比如供水服務(wù)中的拆遷、管道鋪設(shè)等工作，政府具備較大的推動(dòng)優(yōu)勢(shì)，則這部分工作由政府完成，而企業(yè)在服務(wù)上效率高，則由企業(yè)進(jìn)行服務(wù)的提供。可見(jiàn)，PPP中的合作雙方是一種平等的合作伙伴關(guān)系。因此，PPP沒(méi)有特定的政企服務(wù)界限，所有的界限都是根據(jù)具體項(xiàng)目的特征而進(jìn)行合同約定的。
在PPP的結(jié)構(gòu)中，是由政府主導(dǎo)的合作關(guān)系，政府與企業(yè)應(yīng)該各司其職，各盡其責(zé)，以推動(dòng)供水服務(wù)的健康、快速發(fā)展，讓老百姓享受到更好、更高的供水服務(wù)，任何一方責(zé)任的缺失，均會(huì)造成公共服務(wù)的危機(jī)。
作者為清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究中心主任、中國(guó)水網(wǎng)總編
