地下空間是城市發(fā)展的戰(zhàn)略性空間，是一種新型的國土資源。東京、首爾、香港等城市的實踐表明，開發(fā)利用地下空間，是引導人車立體分流、減少環(huán)境污染、改進城市生態(tài)的有效途徑。可以預計，未來中國很多城市將有兩張地圖，一張描繪地上空間，一張描述地下空間。
拓展城市發(fā)展的戰(zhàn)略新空間
——關于城市地下空間開發(fā)利用的調查與思考
來源：光明日報 2014-10-7 清華大學土木工程系地下工程研究所 執(zhí)筆人：祝文君
近百年來，在國際城市復興和新城建設過程中，開發(fā)利用地下空間，通過空間形態(tài)豎向優(yōu)化克服“城市病”，已成為城市發(fā)展的重要布局原則和成功模式。上世紀初以來，西方國家大力發(fā)展交通和市政公用設施地下化和集約化，并將一部分公共建筑布置在地下空間，這對有效擴大空間供給、提高城市效率、減少地面占用、保護地面景觀和環(huán)境，均做出了重要貢獻。
近年來，清華大學地下空間利用研究團隊一直致力于城市地下空間開發(fā)規(guī)劃與管理研究。在開展北京、天津等城市地下空間規(guī)劃編制，以及我國城市地下空間開發(fā)利用管理體制機制問題的研究過程中，我們廣泛調研分析了國內外城市地下空間利用情況。
城市地下空間利用的國際經驗
近百年來，國際上城市出現(xiàn)了空間與功能設施地下化的趨勢。日本、加拿大、美國、法國等老牌發(fā)達國家和中國的香港、臺灣地區(qū)，以及首爾、新加坡等城市，形成了因地制宜、各具特色的地下空間利用模式，歸納起來可以得到幾方面的規(guī)律和經驗。
1.地下空間利用是城市立體化發(fā)展的必然結果，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑
立體化是城市集聚效應的外在表現(xiàn)。地下空間具有良好的隱蔽性和封閉性，有助于土地多重利用的空間復合開發(fā)，它不僅能內涵式地拓展空間、改善擁擠、優(yōu)化城市功能，也能少占地面空間、保護地面景觀、增加綠地、減少尾氣和濁氣的直接排放。此外，地下冬暖夏涼的特性以及儲能、儲水、排水、管廊等設施和淺層地溫的利用，有利于建設節(jié)能、節(jié)水、低碳的城市社會。其抵御空襲、地震、洪水等外部災害的優(yōu)勢，則能提高城市安全性。
2.解決城市交通矛盾，是開發(fā)利用地下空間的主要動因
交通是城市運行的基本支撐體系。西方城市大量建造地鐵、地下快速路、地下停車庫、地下步行系統(tǒng)，有效擴大了交通空間供給，提高了交通效率。在解決交通矛盾的同時，也加強了交通與公共空間的水平連通和地上下空間的立體協(xié)同，豐富和擴展了土地利用與交通系統(tǒng)的立體互動關系與范疇，對繁榮經濟、保護環(huán)境、激發(fā)城市活力等，都產生了牽引作用和連鎖效應。
3.取得綜合效益是地下空間利用可行性的基礎和可持續(xù)性的保證
地下空間開發(fā)利用的直接成本約為地面建設的2～3倍，只有當城市經濟、空間密度、地價等達到一定水平，并且獲得節(jié)地與節(jié)能、景觀與環(huán)保等正面效益的綜合平衡，才有總體的經濟可行性。根據(jù)日本的經驗，地下街以步行交通集散和停車為主業(yè)，在其中安排一定數(shù)量的商業(yè)，其高額利潤能彌補停車收入的不足和無經濟效益可言的步行空間的維護成本，一般經過10年左右經營能收回投資并開始盈利；香港地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)，臺北、首爾的地鐵商場等，都考慮了為地鐵籌集資金的途徑和策略。
4.安全舒適的內部環(huán)境是地下空間利用獲得成功的必要條件和保證
地下空間內部火災、毒氣、爆炸等災害的救援能力，自然通風采光和心理環(huán)境條件均較差，必須有效應對才能克服人們對地下空間的傳統(tǒng)負面印象。發(fā)達國家特別是日本，不惜花費高昂代價，采用多種先進技術，以確保城市地下空間環(huán)境舒適、安全，各類地下設施對使用者和市民產生了很大吸引力，獲得了良好的評價，安全防災也取得了滿意成效。
5.規(guī)劃和管理是有序開發(fā)利用地下空間的保障和重要途徑。
地下空間功能的綜合性強、空間形態(tài)整體性和交錯性明顯，不論是空間權屬關系的厘清和認定、行政管理權責的劃分和協(xié)調，都必須給出明確的規(guī)定才便于執(zhí)行和落實。發(fā)達國家和地區(qū)針對重點開發(fā)地區(qū)通常進行地上地下空間整體城市設計，并逐步擴大范圍，頒布地下空間相關法律法規(guī)，建立政府管理體系。例如，日本頒布了《共同溝措施特別法》及細則、《大深度地下空間公共使用特別措施法》《關于地下街的基本方針》，規(guī)定國土交通省負責全國地下空間利用方針制定和方案審批，各地還成立了民間自治與政府監(jiān)管的綜合管理協(xié)調機制，使地下空間開發(fā)能夠協(xié)調有序進行。
我國已成城市地下空間開發(fā)利用大國
進入二十一世紀，我國城市地下空間開發(fā)快速增長，體系不斷完善，特大城市地下空間開發(fā)總體規(guī)模和速度已居世界同類城市前列，對提高城市空間容量、緩解交通、保護地面環(huán)境做出了重要貢獻。
1.地下交通設施建設取得巨大發(fā)展成就
目前，我國地鐵建設運營里程居世界前列。截至2014年初，我國已有28個城市開建地鐵，已建成運營總里程2074公里，北京和上海的地鐵運營總里程均超過400公里，位居世界前列，承擔客流比例逐年上升，有效緩解了交通擁擠。我國跨江河湖海隧道和城市地下快速路的建設也舉世矚目，建成了青島膠州灣、廈門翔安海底隧道，南昌青城山、蘇州蠡湖等城市隧道，消除了城市交通的空間屏障，保護了地面環(huán)境。除地下停車全面普及外，地下步行及過街系統(tǒng)、地下交通樞紐建設也受到關注。交通地下化有效拓展了城市交通資源，改善了擁堵，同時節(jié)約了地面用地，減少了尾氣直接排放和景觀破壞。
2.城市大型地下綜合體建設項目多、規(guī)模大、水平高
特大城市結合地鐵建設和舊城改造、新區(qū)開發(fā)進行地下空間開發(fā)，建設了北京中關村西區(qū)、上海世博軸、廣州珠江新城、杭州錢江新城波浪文化城等融交通、商業(yè)、文化、娛樂、市政于一體的地下綜合體，單體規(guī)模在數(shù)十萬至數(shù)百萬平方米之間，占建筑總規(guī)模的三分之一以上。深圳福田火車站作為目前世界上最大的地下火車站，解決了高速鐵路穿城線路和設站問題，化解了鐵路對城市交通阻斷和環(huán)境影響大的傳統(tǒng)疾瘤。北京南站、上海虹橋樞紐等實現(xiàn)了地鐵與高速鐵路立體換乘。大型地下綜合體有效提高了城市中心的土地利用和市政運行效率，改善了步行條件，提高了環(huán)境的人性化水平，同時也擴大了綠地面積，塑造了城市新形象。
3.地下空間總量增長迅速，節(jié)約了城市建設用地，擴大了城市空間容量
截至2013年底，北京、上海的地下空間總面積均接近6000萬平方米。北京市地下建筑量以每年300萬平方米速度增加，中心城區(qū)地下建筑占全部建筑總規(guī)模的8%左右，全市地下車庫約占地下建筑量的40%，提供了近80萬個停車位。根據(jù)我們的估算，2012年人防工程平時利用所折算的地面建設量，就需城市面積15平方公里，相當于北京舊城區(qū)的四分之一。
4.內部環(huán)境質量和舒適性邁上新臺階
北京國貿商城、東方新天地、新中關商城，上海虹橋樞紐、世博軸，廣州動漫星城、深圳萬象城、蘇州星海廣場等地下空間，其內部采光通風和視覺環(huán)境與發(fā)達國家先進水平相當，有效改善了交通、購物和休閑環(huán)境，提高了城市生活質量，改善了地下空間形象，增強了地下空間的吸引力。
5.地下空間的規(guī)劃和管理受到普遍重視
北京、上海、廣州、深圳等近百個城市已編制完成地下空間總體規(guī)劃或概念規(guī)劃，提出了地下空間開發(fā)的指導思想、重點地區(qū)和開發(fā)規(guī)模、布局、功能、時序要求。結合舊城改造和新城建設，相關城市編制了北京中關村西區(qū)、朝陽CBD、通州新城，上海世博園、杭州錢江新城核心區(qū)、廣州珠江新城核心區(qū)等地下空間詳細規(guī)劃，明確了開發(fā)功能、強度、規(guī)模、布局以及開發(fā)策略和投資模式。1997年10月27日，建設部頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，此后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確將地下空間納入城市規(guī)劃的要求，《物權法》規(guī)定了建設用地使用權可在地下空間分設的條款。上海、深圳等城市率先頒布了地下空間開發(fā)利用管理辦法。上海、浙江和深圳市等地還發(fā)文明確建立政府引導、部門協(xié)調、市場推動的地下空間協(xié)調機制。
分散滯后冒進等問題亟待重視
總體上看，目前我國已經成為世界城市地下空間開發(fā)利用的大國，但不是強國，由于缺乏綜合性評估機制、長官意志干擾等原因，我國城市地下空間開發(fā)中還存在孤立分散、盲目冒進以及滯后等亟待重視的問題。
1.地下空間開發(fā)孤立分散
主要表現(xiàn)在，形態(tài)上水平方向連通少、地上地下空間關聯(lián)差，效果上未形成交通和空間的動態(tài)立體關系，地下空間開發(fā)利用的整體效率和綜合效益亟待提高。以北京中關村西區(qū)為例，50萬平方米的地下空間整體開發(fā)模式為中國城市建設樹立了典范，但遺憾的是中關村購物中心、家樂福超市等大型地下商業(yè)設施，地下停車環(huán)廊、地鐵等交通設施之間，未能建立有效的水平連通。地下空間與地面的廣場、綠地、商業(yè)、餐飲設施之間缺乏直接的交通、功能、景觀聯(lián)系，數(shù)十棟辦公樓也未建立與地鐵、商業(yè)設施的直接聯(lián)系。這些遺憾明顯限制了中關村西區(qū)整體商業(yè)氛圍的營造、空間品質的提升和更大經營效果的發(fā)揮。類似現(xiàn)象和問題在全國范圍內普遍存在。
2.地下空間開發(fā)盲目冒進
主要表現(xiàn)在一些新城新區(qū)地下空間規(guī)模偏大，成了追求標志意義的形象工程。很多城市舊城地下空間定位不清晰，公益性不足，過度追求商業(yè)利潤，出現(xiàn)了以人防工程平戰(zhàn)結合為途徑、以商業(yè)開發(fā)為目的地下街熱現(xiàn)象。山西一個經濟中等的地級市新建開發(fā)區(qū)，其核心區(qū)約20余公頃，卻打算實行地下空間整體開發(fā)，嚴重脫離本地經濟支撐能力和實際需要。西南某省會城市長達1000多米的“地一大道”地下街建在非商業(yè)的交通干道上，雖然內部店鋪密集，但人流稀少、空氣較差、環(huán)境品質不高，成為游離于地面功能的商業(yè)孤島。類似地下空間的開發(fā)，既增大了政府和企業(yè)的經濟負擔，也不符合城市的長遠利益，對城市遠期建設和可持續(xù)發(fā)展造成了障礙。
3.地下空間開發(fā)滯后缺少條件預留
主要表現(xiàn)在舊城中心更新改造、歷史地段保護的地下空間合理開發(fā)滯后和缺少條件預留，尤其是地鐵與沿線地下空間的整合全面滯后，不利于實現(xiàn)交通引導城市健康優(yōu)化發(fā)展。如北京西單商業(yè)區(qū)未結合地鐵4號線建設進行地下空間整合，前門傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)地面整治和歷史風貌修復，缺少與未來地鐵8號線建立有效連通的條件預留和銜接考慮。在全國28個地鐵建設城市，對建立地鐵周邊地下空間的直接滲透關系，均缺少充足的綜合考慮和謀劃，這樣不但會錯失重大整合機遇，也會限制地鐵引導城市空間優(yōu)化發(fā)展能力的充分發(fā)揮，不僅會造成地下空間資源浪費和低效使用，也不利于舊城和歷史街區(qū)活力的激發(fā)。
概括起來，造成上述問題的原因主要是：
1.缺乏有效的綜合性評估機制
地下空間跨功能體系、跨權屬關系、跨空間單元，其規(guī)劃設計和決策具有跨學科性、專業(yè)性、綜合性、復雜性強的特點。如何有效處理城市地下空間多元復雜功能、空間和主體關系并提高綜合效益，需要經濟、技術、社會、管理等多方面的分析評價，單一的規(guī)劃設計人員難以獨立勝任。特別是不同產業(yè)形態(tài)組合在地下空間中的成本效益關系，需要深入的專業(yè)策劃并與空間策劃進行綜合考量。而目前我國城市地下空間開發(fā)利用普遍缺乏多學科的綜合性評價。
2.地下空間規(guī)劃與城市規(guī)劃脫節(jié)，缺乏有效的規(guī)劃控制
目前大多數(shù)城市規(guī)劃編制并未包括地下空間內容，即使是后補的地下空間規(guī)劃，實際上也很難實現(xiàn)有效控制。首先，地上地下空間存在關聯(lián)，而后補規(guī)劃多是一種簡單自述，沒有建立與地面規(guī)劃之間的聯(lián)動優(yōu)化修改機制。其次，兩個不關聯(lián)或單向關聯(lián)的規(guī)劃之間實際上是兩張皮關系，難以發(fā)揮整體協(xié)同的控制效果。目前城市地下空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃近乎虛設的現(xiàn)象比較突出。
3.規(guī)劃設計還停留在簡單模仿和類比國外經驗的階段
很多城市地下空間規(guī)劃設計，往往缺少問題導向和尋求解答的對應性，視地下空間規(guī)劃為項目委托任務，缺乏優(yōu)先判斷地下空間開發(fā)必要性，然后再開展規(guī)劃編制的理性思路。總體上看，對地下空間利用往往只知其然，不知其所以然。設計機構和專業(yè)人員缺乏足夠經驗，學科上缺乏對空間性能、經濟與環(huán)境特征知識和規(guī)律的充分了解和認識；在規(guī)劃設計中只依靠模仿和靈感，缺乏因地制宜的機理解析和量化分析。
4.缺乏綜合管理的有效協(xié)調和推動
地下空間開發(fā)涉及土地、規(guī)劃、發(fā)改、交通、市政、人防等多個行政部門的管轄范圍，并涉及投資主體和社會、公眾關系，地下空間的功能、形態(tài)、權責、利害關系的分布與組成，與地面空間體系差異較大，目前政府的分散式行政管理方式，已經不能勝任地下空間綜合協(xié)調和監(jiān)管的要求。同時，目前我國這方面還未充分發(fā)揮專家咨詢和市場的積極性作用。
5.部分領導主觀意志的干擾
地下空間的節(jié)地、環(huán)保優(yōu)勢，通過媒體和行業(yè)宣傳，目前正在成為城市建設中面子工程、形象工程熱門的新類型。目前一些城市的政府部門缺少為城市發(fā)展和市場社會服務的意識，一些領導常以個人喜好作為城市建設決策的依據(jù)，對影響因素多而復雜的地下空間開發(fā)利用方案的制定和優(yōu)選，造成了決定性的干擾。
如何科學開發(fā)利用城市地下空間
開發(fā)城市地下空間，要統(tǒng)籌協(xié)調好地下空間跨城市功能體系和傳統(tǒng)空間體系范疇的物質形態(tài)關系，以及部門、行業(yè)、投資者、使用者等在權屬、責任、義務方面的關系。
1.建立和完善地下空間開發(fā)的綜合評估機制
從功能與技術、產業(yè)形態(tài)、社會公益與環(huán)境、經濟可行性、投資組合模式、效益分配渠道等多個視角，為大型綜合地下空間項目提供科學、全面的決策依據(jù)，以及適應未來發(fā)展的彈性控制策略。要特別注意以解決城市建設發(fā)展中的關鍵問題為導向，以公共利益和公共設施建設為優(yōu)先；避免設立為開發(fā)而開發(fā)的形象工程，避免成為單純追求經濟效益而開發(fā)的房地產模式。
2.抓緊建立和完善地上地下空間整體規(guī)劃制度
在今后的城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃的修改和修編以及新城新區(qū)規(guī)劃編制中，應當立足于整體地上地下空間的功能、區(qū)域、形態(tài)等布局，實現(xiàn)地上地下空間一體化規(guī)劃編制，為地上地下空間的同步實施或兼顧、預留等提供整體指導和控制依據(jù)。在規(guī)劃體系、內容和原則上，要體現(xiàn)地上地下空間一體化、公共空間連通及網(wǎng)絡化、基礎設施集約和廊道化、平戰(zhàn)一體化，建立一個基于地下空間的城市空間形態(tài)優(yōu)化模式。其中，對各層面的規(guī)劃結果，都應從可持續(xù)發(fā)展性能、可實施性、經濟可行性方面進行綜合評估。
3.加強對地下空間重要性和開發(fā)利用規(guī)律的科學認知
要加強新學科建設和科學研究，深入把握地上地下空間個體及整體特性和演化規(guī)律。應建立專門的多學科綜合研究機構，在高校的建筑、規(guī)劃、交通、市政等相關學科增設一定課程，加強師資力量，培養(yǎng)一定數(shù)量、能駕馭多學科知識和技能的地下空間規(guī)劃設計與管理高級復合型人才，為推進地上地下空間協(xié)調發(fā)展，做好骨干人才培養(yǎng)的基礎保證。
4.建立和完善地下空間開發(fā)利用的綜合協(xié)調機制與負責機構
地下空間開發(fā)利用，需要建立綜合協(xié)調制度，整體協(xié)調利益關系的準則、方法和程序，只有通過建立政府牽頭、多部門負責、市場及民間參與的專門執(zhí)行機構，才能實際推動和引導協(xié)調機制的運行。在協(xié)調原則上，應堅持公益優(yōu)先，發(fā)揮市場積極性并作為推動力量；在職責分配上，政府要負責公益性監(jiān)管和提供綜合服務；在決策機制上，要實行市場推動、專家咨詢、部門監(jiān)管、政府最終決策的制度。
5.通過制度來保障地下空間開發(fā)合理性的實現(xiàn)
雖然現(xiàn)有法律和政府規(guī)章對地下空間資源及其開發(fā)利用給出了若干規(guī)定，但還缺乏明確相互間關聯(lián)性的具體條文，這在實際執(zhí)行中存在理解上多義性和模糊性的問題，不利于管理、協(xié)調、投資、規(guī)劃建設的有序性和整體性效果的實現(xiàn)。對土地、資源、物權、規(guī)劃、防空等國家法律，應進行根據(jù)各自管轄對象和范疇，統(tǒng)籌地下空間開發(fā)利用的相關條款內容，并體現(xiàn)在法律實施細則中。地下綜合體、管廊等復雜功能設施，應制定專門法律加以規(guī)范。
