王振民：維護國家安全的根本法律保障
來源：人民日報 07-30
國家安全是國家生存發(fā)展最重要、最基本的前提和基礎。沒有國家安全，任何經濟、民生和民主，任何改革、發(fā)展和建設都無從談起。正因如此，所有國家都把維護本國國家安全作為國家的頭等大事。運用法治思維和法治方式，通過法律維護國家安全是維護國家安全的必由之路和有效途徑，早已成為各國維護國家安全的通行做法和國際慣例，西方大國積累了豐富的經驗。我國在這方面起步較晚，是各大國中最晚開展綜合性國家安全立法的國家。
外國國家安全立法的經驗
美國早在1947年就制定了綜合性的《國家安全法》，并據此成立了以總統(tǒng)為首的國家安全委員會（NSC），作為美國維護國家安全的最高決策和議事協(xié)調機構。這部法律生效60多年來，經歷了多次修改，始終在不斷完善和發(fā)展。特別是“9·11”之后，美國國會兩院迅速通過《愛國者法案》等法律，大大加強了國家安全立法、執(zhí)法，對國家安全局（NSA）進行廣泛的監(jiān)聽授權，極大影響了人民的通訊自由。一直到今年6月2日美國總統(tǒng)奧巴馬簽署國會兩院通過的《自由法案》，對已經到期的《愛國者法案》的條款進行重新授權，盡管美國國家安全局不能再對普通百姓進行大規(guī)模電話監(jiān)聽，但授權電信公司保留通訊數據，國家安全局必要時可以向法院申請查看。
美國《國家安全法》和美國維護國家安全的體制一直以來是各國學習的榜樣。世界所有大國包括英國、法國、德國、俄羅斯、印度等或多或少都借鑒了美國經驗，制定了本國維護國家安全的綜合性法律，建立了自己維護國家安全的頂層決策和議事協(xié)調機構，完善了有關制度體制機制。1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦迅速于1992年3月即制定了《聯(lián)邦安全法》，建立了以總統(tǒng)為首的聯(lián)邦安全會議來統(tǒng)籌和協(xié)調國家安全事務及安全合作。2010年12月俄羅斯又對這部法律的適用范圍、基本原則、安全會議的職能、部門協(xié)調以及預警措施等進行了較大修改充實，進一步完善了俄羅斯國家安全法治體系。最新開展綜合性國家安全立法的是日本，2013年安倍政權模仿美國制定了日本《國家安全保障會議設置法》，正式成立日本國家安全保障會議，建立健全了日本維護國家安全的制度體制。
作為目前世界上最年輕的綜合性國家安全法律，我國《國家安全法》參考借鑒了美、俄等國開展綜合性國家安全立法的經驗，目標任務和制度體制的設計等各方面既從中國國情出發(fā)，又符合國際慣例。
嚴峻的國家安全形勢呼喚國家安全法的出臺
中國長期以來是世界大國中唯一一個沒有綜合性國家安全立法、沒有全面統(tǒng)領國家安全事務機構的國家。然而，近年來我國國家安全的形勢日益嚴峻，對外要維護國家主權、安全和發(fā)展利益，對內要維護政治安全和社會穩(wěn)定，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。傳統(tǒng)安全問題不僅尚未有效解決，在安理會五大常任理事國中，中國是唯一一個尚未實現(xiàn)統(tǒng)一、還有領土爭端的國家，非傳統(tǒng)安全問題又日益凸顯，包括暴力恐怖襲擊、經濟安全、網絡安全、生態(tài)安全、資源安全、海外利益的安全等等極為嚴峻。現(xiàn)有的國家安全立法是零散的、碎片化的，普遍位階較低，而且還有很多空白地帶，根本無法適應當前和今后維護國家安全的需要。黨的十八屆四中全會在論述加強重點領域立法時特別提出，貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構建國家安全法律制度體系，為加快《國家安全法》的出臺提出了明確要求。
正是在這種情況下，舉世矚目的貫徹落實總體國家安全觀，統(tǒng)領國家安全各領域工作的基本法律——《國家安全法》終于誕生了。這是新時期維護國家安全的法律重器，是維護國家安全的根本法律保障，也是構建國家安全法律制度體系的核心和靈魂。
以總體國家安全觀為根本指導思想
2014年4月習近平總書記在中央國家安全委員會第一次全體會議上的講話中提出了總體國家安全觀這一全新的戰(zhàn)略思想，這是新時期中國共產黨維護國家安全的根本方針政策。《國家安全法》就是要把黨中央維護國家安全的這一新方針政策法律化、制度化，賦予其法律約束力，總體國家安全觀就是制定國家安全法的根本指導思想。國家安全工作必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，維護各領域國家安全，構建完整完善的國家安全體系，走中國特色國家安全道路。
《國家安全法》明確了“國家安全”的定義。比較研究各國國家安全法發(fā)現(xiàn)，各國對“國家安全”的定義既有共性，又根據本國國情和時代特點賦予其相應的特殊性。作為世界上最年輕的國家安全法，我國《國家安全法》當然要體現(xiàn)21世紀的時代特征，特別是根據中國面臨的內外安全環(huán)境和國情，明確我國的“國家安全”是指國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。相比一些國家，這個定義并不寬泛，也不會無限擴大，是符合當代中國國情和21世紀世界和區(qū)域安全特點的科學的定義。
根據總體國家安全觀和相應的國家安全的定義，《國家安全法》規(guī)定了13個領域維護國家安全的具體任務，既包括軍事、國土傳統(tǒng)安全，也包括政治、經濟、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源、核安全這些非傳統(tǒng)安全，還包括外層空間、國際海底區(qū)域和極地這些新型領域的安全，以及中國海外利益的安全。
以人民安全為宗旨，以社會主義法治為準繩
《國家安全法》以人民安全為宗旨，體現(xiàn)了鮮明的人民性，這是我國國家性質所決定的，是本法的一大亮點。我國維護國家安全的一切活動，都要堅持以民為本，以人為本，為了人民的根本利益，一切為了人民，一切依靠人民。從立法宗旨到國家安全的定義都體現(xiàn)了這一重要立法思想。總則特別規(guī)定維護國家安全，應當尊重和保障人權，依法保護公民的權利和自由。第16條規(guī)定，國家維護和發(fā)展最廣大人民的根本利益，保衛(wèi)人民安全，創(chuàng)造良好生存發(fā)展條件和安定工作生活環(huán)境，保障公民的生命財產安全和其他合法權益。這部法律還保護旅居國外的公民的正當權益。第66條規(guī)定，履行國家安全危機管控職責的機關采取處置國家安全危機管控的措施，應當與國家安全危機可能造成的危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度保護公民、組織權益的措施。第83條規(guī)定在國家安全工作中，需要采取限制公民權利和自由的特別措施時，應當依法進行，并以維護國家安全的實際需要為限度。所有這些都體現(xiàn)了以人民安全為宗旨這一重要立法原則。
如何處理國家安全與公民權利自由之間的關系，是各國開展國家安全立法、執(zhí)法和司法的難點和重點。在這個問題上，《國家安全法》除了堅持以人民安全為宗旨，尊重保障人權外，還特別強調維護國家安全必須遵守憲法和法律，堅持社會主義法治原則，以社會主義法治為開展國家安全工作的準繩。這部法律既授予有關機關和部門充分必要的維護國家安全的職權，同時又對這些職權進行法律的約束和規(guī)制，防止權力濫用和誤用，也防止法定權力的不作為造成人民和國家的損失。《國家安全法》既是授權法，也是限權法，體現(xiàn)了權由法定、權依法行使等基本法治觀念，貫徹了黨的十八大以來黨中央依法治國、依法執(zhí)政的新理念和新思想，是運用法治思維和法治方式治國理政在國家安全工作上的生動體現(xiàn)。
建立健全國家安全領導體制和工作制度機制
《國家安全法》的一個重點是明確了中國共產黨對國家安全工作的領導地位。這是我國憲法基本原則在《國家安全法》里的體現(xiàn)。2013年黨的十八屆三中全會決定成立中央國家安全委員會，建立集中統(tǒng)一、高效權威的國家安全領導體制。《國家安全法》明確中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協(xié)調，研究制定、指導實施國家安全戰(zhàn)略和有關重大方針政策；統(tǒng)籌協(xié)調國家安全重大事項和重要工作；推動國家安全法治建設。
在中央國家安全領導機構的統(tǒng)一領導指揮下，《國家安全法》構建了統(tǒng)分結合、協(xié)調高效的國家安全制度和工作機制，建立健全了維護國家安全的重要制度機制，包括情報信息，風險預防、評估和預警，審查監(jiān)管，危機管控，國家安全重點領域工作協(xié)調機制，國家安全工作督促檢查和責任追究機制，跨部門會商工作機制，國家安全決策咨詢機制等。
《國家安全法》對中央和地方各機關的職責分工和權限范圍也做了較為詳細的科學分工，明確了包括香港特別行政區(qū)和澳門特別特別行政區(qū)在內的全國各地方都有維護國家安全的責任。《國家安全法》還規(guī)定了維護國家安全的7項保障措施，確保維護國家安全的各項制度體制機制落地生根，開花結果。
《國家安全法》規(guī)定了公民、組織在維護國家安全方面的義務和相應的權利，明確維護國家主權、統(tǒng)一和領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的全體中國人民的共同義務。為了提高全社會國家安全的意識，法律還特別規(guī)定將國家安全教育納入國民教育體系和公務員教育培訓體系，增強全民國家安全意識；規(guī)定4月15日為全民國家安全教育日，以紀念2014年4月15日中央國家安全委員會成立這一特殊日子。
2015年7月1日全國人大常委會高票通過這部法律，表明這部法律充分反映了全國人民的意志，得到了全國人民的擁護，是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一的最新實踐。國家主席習近平隨即簽署主席令，公布了這部法律，這部法律立即生效實施。
作為一部憲法性法律，《國家安全法》是根據憲法制定的維護國家安全的綜合性、全局性、基礎性的大法，是維護國家安全的利器和根本法律保障，也是貫徹落實十八屆四中全會精神、依法維護國家安全的根本遵循，我國國家安全各領域的工作從此有了一部綜合性的基本法律依據。中央有關機關和部門、全國各地方必須保證這部法律得到堅決貫徹實施，確保國家安全工作在《國家安全法》設置的法治軌道上運行。相信這部法律的實施，一定會對貫徹總體國家安全觀，全面、立體維護國家安全，對構建國家安全法律制度體系，為保衛(wèi)人民民主專政的政權和中國特色社會主義制度，保護人民的根本利益，保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行，實現(xiàn)中華民族偉大復興，發(fā)揮其應有的巨大作用。
（作者為清華大學法學院院長）
