加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè) 推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

來源：《人民日?qǐng)?bào)》海外版 2018-04-28 陳杭平

人民調(diào)解是一項(xiàng)具有中國特色、具有深厚中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的法律制度，經(jīng)歷了長時(shí)間的發(fā)展和完善。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于提高人民調(diào)解工作質(zhì)量，充分發(fā)揮人民調(diào)解維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定“第一道防線”作用，推進(jìn)平安中國、法治中國建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

在歷史的視野下，建國以來人民調(diào)解的發(fā)展歷程呈現(xiàn)三個(gè)主要特征：

第一，人民調(diào)解組織建設(shè)逐步深入基層，組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，而后又呈現(xiàn)萎縮的趨勢(shì)。1954年的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》規(guī)定，全國城市以派出所轄區(qū)或街道為單位，農(nóng)村以鄉(xiāng)為基本單位，建立人民調(diào)解委員會(huì)。由于以派出所轄區(qū)、街道或鄉(xiāng)（其后改為公社）為基本單位設(shè)立人民調(diào)解組織，總數(shù)相對(duì)有限。例如，到1955年底，全國調(diào)解委員會(huì)共有17萬多個(gè)。到了1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)。換言之，以更下一層的居委會(huì)、村委會(huì)為基本單位，設(shè)立人民調(diào)解組織。這樣就帶來了調(diào)解組織數(shù)量的急劇增加。到1982年底，全國有86萬多個(gè)基層調(diào)解委員會(huì)，到1992年已超過100萬個(gè)。不過，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的深化，社會(huì)出現(xiàn)急劇流動(dòng)、轉(zhuǎn)型，人民調(diào)解組織隨著基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的松散化，數(shù)量持續(xù)減少，目前大約有76.6萬個(gè)，已遠(yuǎn)低于1980年代初的水平。

第二，人民調(diào)解員隊(duì)伍同樣出現(xiàn)“先擴(kuò)張，后萎縮”的趨勢(shì)，同時(shí)調(diào)解人員從兼職向?qū)Ｂ毎l(fā)展。一方面，與人民調(diào)解組織的演變基于大致相同的理由，人民調(diào)解員在1955年底達(dá)到100萬人，到了1982年有530萬余名調(diào)解人員，到1992年總?cè)藬?shù)已經(jīng)超過1000萬，但目前僅為366.9萬人。另一方面，在過去相當(dāng)長時(shí)期里，人民調(diào)解員基本都是兼職人員，并不從所從事的人民調(diào)解工作中領(lǐng)取報(bào)酬。但是，隨著“告別革命”及“蜂窩狀”社會(huì)組織結(jié)構(gòu)趨向瓦解，人民調(diào)解工作不再具有抽象政治口號(hào)下的感召力，反而面臨種種阻礙、困難。人民調(diào)解員人數(shù)減少，素質(zhì)下降，文盲或半文盲的家庭婦女一度占據(jù)主流。在此背景下，2007年前后各地逐漸探索專職調(diào)解員制度，并最終在2010年獲得《人民調(diào)解法》的確認(rèn)。目前，各人民調(diào)解組織呈現(xiàn)兼職人員、專職人員并存，以前者為主的格局，其中，前者占總數(shù)的86.5%，后者僅占13.5%。

第三，人民調(diào)解工作從社會(huì)綜合治理中的重要一環(huán)，向法治化、專業(yè)化、行業(yè)化方向發(fā)展。在建國后的前三十年里，人民調(diào)解委員會(huì)與基層黨政、司法、群團(tuán)組織常常不分彼此，采用類似的工作方法，共同致力于解決糾紛，宣傳政策法令，維護(hù)社會(huì)治安。但從1982年《民事訴訟法（試行）》在基本原則部分對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的法律性質(zhì)、工作方法、司法監(jiān)督等做出原則性規(guī)定起，人民調(diào)解工作與民事司法審判工作開始出現(xiàn)功能分化。一方面，法院的民事收案量在1980年代初僅為人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解數(shù)量的十分之一，但目前前者已超過后者。人民調(diào)解工作逐漸讓出民事糾紛解決的舞臺(tái)中央位置。另一方面，人民調(diào)解工作自身法治化程度不斷加強(qiáng)，并出現(xiàn)專業(yè)化、行業(yè)化等特征。《人民調(diào)解法》首次以單獨(dú)立法的方式對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解員、調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議等作出全面規(guī)范。

在這樣的趨勢(shì)下，要想在“新時(shí)期”充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能，需要注意以下幾點(diǎn)：

第一，建立“人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解相互銜接”的調(diào)解工作格局。一方面，人民調(diào)解委員會(huì)如果沒有司法確認(rèn)作后盾，僅僅通過說服、疏導(dǎo)等方法，很難促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，即使達(dá)成也很難促使其自愿履行。人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)樹立主動(dòng)與司法調(diào)解、行政調(diào)解相配合、相銜接的意識(shí)，接受法院、行政機(jī)關(guān)的委托調(diào)解，進(jìn)入法院參與司法調(diào)解，并與法院建立起暢通的調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)工作機(jī)制。另一方面，自2015年實(shí)行立案登記制改革以來，法院“人少案多”問題日減突出，同樣需要激發(fā)人民調(diào)解委員會(huì)參與訴前調(diào)解、委托調(diào)解的熱情。

第二，不追求人民調(diào)解員數(shù)量的增加，但須提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)。從目前360多萬調(diào)解員每年調(diào)解900萬件各類糾紛來看，人均不到3件。這一現(xiàn)象的原因可能在于兩個(gè)方面。一方面，大多數(shù)兼職調(diào)解人員未實(shí)際發(fā)揮作用，徒有其名；另一方面，專職調(diào)解人員收入低、待遇差，既難以吸引到優(yōu)秀人才，在職人員工作積極性也受影響。為此，六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》提出，地方財(cái)政應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，適當(dāng)安排人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，并通過政府購買服務(wù)推進(jìn)人民調(diào)解工作。當(dāng)然，財(cái)政資源的供給總是有限的。為此，不應(yīng)單純追求調(diào)解人員，尤其是專職人員數(shù)量的增加，而應(yīng)著重提高人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等的保障水平，以提高該工作崗位的吸引力。

（作者為清華大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師）

（清華新聞網(wǎng)5月7日電）

編輯：宋亮