新中國成立75年來，我國行政法治建設(shè)發(fā)生了巨變，呈現(xiàn)以行政訴訟法的頒布為轉(zhuǎn)折點、以社會治理新模式為創(chuàng)新點、以政府自身能力建設(shè)為中心點的基本特征。中國行政法在不斷地摸索、更新、重塑中，形成了具有中國特色的體系結(jié)構(gòu)，可以歸納為“一明兩暗”的三條主線。一是行政訴訟法與行政法的支架性結(jié)構(gòu)，這是最為主要并且清晰的線性結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為行政法與行政訴訟法在內(nèi)容上的發(fā)散對稱和功能上的雙向流動。二是國家行政和社會行政的雙線性結(jié)構(gòu)，與國家行政相比，社會行政得到的關(guān)注有所不足，其功能集中體現(xiàn)為第三部門的公共治理。三是內(nèi)部行政法和外部行政法的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)，二者雖存在互聯(lián)互動，但與外部行政法相比，內(nèi)部行政法在行政法體系中的發(fā)展仍有不足，其功能集中體現(xiàn)在內(nèi)在驅(qū)動型法治政府的建設(shè)和內(nèi)部行政規(guī)則的漸成體系之中。
新中國成立75年來，社會主義法治建設(shè)取得歷史性成就。中國行政法學(xué)話語體系經(jīng)歷了本土化、現(xiàn)代化的路程，深刻揭示了中西現(xiàn)代化在法學(xué)話語上呈現(xiàn)的本質(zhì)不同，凸顯了法學(xué)話語體系的中國特色。筆者在分析中國行政法治建設(shè)的基本特征后，歸納出行政法體系“一明兩暗”的三條主線結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步探究作為新生物且發(fā)展不足的社會行政和內(nèi)部行政法在我國現(xiàn)代化行政法體系結(jié)構(gòu)中的主要功能。
中國行政法治建設(shè)的基本特征
探究現(xiàn)代化中國的行政法體系結(jié)構(gòu)，首先需要厘清中國現(xiàn)代化道路下行政法治建設(shè)的基本特征和需求。當(dāng)前，我國走上了法治現(xiàn)代化新道路，與此同時，展現(xiàn)出獨有的行政法治建設(shè)特征和需求：一是行政訴訟法的頒布開啟行政法新的發(fā)展階段；二是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要社會行政；三是中國特色社會主義法治政府建設(shè)需要內(nèi)部行政法。
（一）以行政訴訟法的頒布為轉(zhuǎn)折點
我國行政訴訟制度孕育與誕生的背后，是中國民主法治的嬗變。改革開放后，政府職能開始轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了行政許可、行政指導(dǎo)、行政合同等新的管理手段。行政管理手段的復(fù)雜化，加之政府職能的轉(zhuǎn)變，使得行政機關(guān)與社會各類主體之間的矛盾愈加凸顯，行政糾紛數(shù)量驟增，行政訴訟需求增長。
行政訴訟法的頒布對中國行政法治建設(shè)起到了重大的推動作用，具有里程碑式的意義，為健全法律體系、規(guī)范行政執(zhí)法等作出重要貢獻(xiàn)。行政訴訟法頒布后，為了與行政訴訟制度相匹配，我國又相繼制定國家賠償法、行政復(fù)議法等配套法律，以尋求行政法律體系的進(jìn)一步完善。不僅如此，行政訴訟法的頒布還極大地加速了我國行政立法的進(jìn)程，這一時期內(nèi)出臺了許多重要法律，立法速度大幅提升，立法法、行政處罰法、行政許可法等相關(guān)法律皆是在這一時期內(nèi)制定。究其原因，行政訴訟中對行政行為合法性的審查，使得依法行政得到重視，行政行為的作出抑或是對行政行為的司法審查都需要更加完備的法律依據(jù)。此外，在行政訴訟中暴露出行政管理中存在的問題，以及敗訴的壓力迫使行政機關(guān)尋求更加完善、有針對性的法律依據(jù)。
（二）以社會治理新模式為創(chuàng)新點
伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國政府職能發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，過去那種政府管控一切的治理模式不再適應(yīng)多元發(fā)展的社會，傳統(tǒng)的國家行政開始暴露出一定的局限性。社會治理模式因此產(chǎn)生，并成為我國行政法治建設(shè)的重要發(fā)力點。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能從原本的全能政府逐漸向有限政府轉(zhuǎn)變，開始將一部分職能移交給社會組織。“福利國家”理念的興起要求國家為公民個人提供更多的福利和保障，從無所不能的管理者轉(zhuǎn)向為民眾服務(wù)的服務(wù)者。
作為一種全新的行政理念和政府模式，服務(wù)型政府蘊含著公民本位、公平正義、公共服務(wù)、公共責(zé)任等價值訴求，這些價值理念以一種內(nèi)化的方式滲透到政府治理模式的選擇中，引領(lǐng)著政府治理模式的變革和創(chuàng)新。“為適應(yīng)多元化發(fā)展的社會，社會管理模式正在向一種有法律保障的政府主導(dǎo)、社會協(xié)同和公民參與的多主體合作管理模式轉(zhuǎn)變”，這催生了以尋求公共利益與共同體普遍共識為目標(biāo)的協(xié)同治理，由政府、企業(yè)、非政府組織、公民共同參與社會治理，形成一種跨部門、多層次的治理模式。具體體現(xiàn)為PPP模式、服務(wù)外包、政府采購、特許經(jīng)營、行政委托等。
協(xié)同社會治理新模式頻繁出現(xiàn)于各種重大會議及政策文件中，成為我國法治建設(shè)的創(chuàng)新點和發(fā)力點。2004年，黨的十六屆四中全會正式提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，開啟了社會治理模式的新階段。2014年，黨的十八屆四中全會提出，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。2019年，黨的十九屆四中全會指出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，多元社會主體合作共治，是我國社會治理走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。2022年，黨的二十大報告明確指出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”這充分證明社會治理模式已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段的政府治理模式，并成為我國法治建設(shè)的一大亮點。
（三）以政府自身能力建設(shè)為中心點
20世紀(jì)90年代以來，中央人民政府陸續(xù)提出了“依法行政”“法治政府”等政府自身建設(shè)的綱領(lǐng)性目標(biāo)，加強政府自身能力建設(shè)成為中國行政法治建設(shè)的一個中心點，來自行政系統(tǒng)、各級和各類行政機關(guān)的內(nèi)部自制行為越來越普遍化。
我國法治政府建設(shè)遵循的是一種內(nèi)在驅(qū)動模式，通過行政機關(guān)的自我控權(quán)來規(guī)范行政權(quán)的行使。這種內(nèi)在驅(qū)動性體現(xiàn)在行政機關(guān)通過內(nèi)部的自上而下的科層級管理和行政平級之間的職權(quán)監(jiān)督，來實現(xiàn)法治政府建設(shè)。不同于傳統(tǒng)的行政法理論把監(jiān)督和制約行政權(quán)的職責(zé)交給行政機關(guān)外部的立法機關(guān)、司法機關(guān)、人民群眾等主體，通過外部監(jiān)督體系的運作實現(xiàn)依法行政。“法治政府總體上是特定階段官方從法治的視角對政府權(quán)力運行狀態(tài)的階段性理想定位，是一種基于管理視角、著力于規(guī)范行政活動的內(nèi)部制度建構(gòu)和實施的產(chǎn)物。”內(nèi)在驅(qū)動型的法治政府建設(shè)能夠摒棄外部監(jiān)督模式的不足，發(fā)揮行政自制的巨大優(yōu)勢，通過行政機關(guān)的自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯，實現(xiàn)自我完善。
內(nèi)在驅(qū)動型的法治政府建設(shè)在我國的施行，可以從各種政策文件中窺見。1999年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》是首次以國務(wù)院文件的內(nèi)部行政法形式推動依法行政工作的重大舉措。自此以后二十多年來，我國相繼以內(nèi)部行政法的方式發(fā)布法治建設(shè)對行政機關(guān)的具體要求，包括《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》等綱領(lǐng)性政策。通過對這些文件的解讀可以發(fā)現(xiàn)，“法治政府建設(shè)的任務(wù)所涉及的相關(guān)制度規(guī)范舉措主要在政府內(nèi)部產(chǎn)生，主要作用于行政機關(guān)及其工作人員，故而相關(guān)制度舉措的規(guī)范來源、調(diào)整的客體與規(guī)范主體對象等均是內(nèi)部性的”。
行政訴訟法和行政法的支架性結(jié)構(gòu)
以行政行為為核心，行政訴訟法和行政法之間表現(xiàn)出一種非常工整的，甚至是一一對應(yīng)的關(guān)系，可稱之為支架性結(jié)構(gòu)。這體現(xiàn)在行政行為的公權(quán)力性、單方性與法律效果三種基本特征，是法院據(jù)以審查是否應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的審查對象的考量標(biāo)準(zhǔn)。對行政行為的不斷類型化，亦是為法院審查該行為提供衡量的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。行政行為的主體合法、內(nèi)容合法、程序合法、形式合法四種合法性要件，構(gòu)成了行政訴訟合法性審查的基本標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)路。此外，行政行為的無效、撤銷、廢止與確認(rèn)判決、撤銷、駁回訴訟請求等判決形式之間有著內(nèi)在的交叉對應(yīng)聯(lián)系。行政行為的公定力使得行政機關(guān)的預(yù)期能夠通過其本身的決定實現(xiàn)，不需要求助于司法力量，而相對人則必須通過行政訴訟才能解決權(quán)利的救濟(jì)問題，這決定了行政訴訟上的原告恒定。行政行為的公定力和執(zhí)行力同時共同支撐著行政訴訟上的行政救濟(jì)不停止執(zhí)行原則。
以上僅僅是支架性結(jié)構(gòu)的部分示例，當(dāng)我們有意識地將目光往返于行政法與行政訴訟之間時，不難發(fā)現(xiàn)其中存在著千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系，存在著結(jié)構(gòu)上較為密集的對稱性。這種對應(yīng)關(guān)系絕非一一對應(yīng)的，更多的是發(fā)散型的、粗略的對稱，是兩個模塊之間的大致對稱。比如，對行政組織法與公務(wù)員制度的關(guān)注中，很多內(nèi)容或許不會與行政訴訟發(fā)生勾連。但是，如果我們轉(zhuǎn)換視角，仍然可以發(fā)現(xiàn)潛在的對稱。比如，對行政組織法的研究，能夠幫助我們梳理行政機關(guān)的意思形成與實施機制，對識別被告大有裨益；對內(nèi)部行政的研究也在闡發(fā)著法院不審查內(nèi)部行政中純粹管理關(guān)系的道理。同樣，一些看似與行政法無關(guān)的、純屬行政訴訟的內(nèi)容，在近來的研究中似乎也在不斷與行政法發(fā)生勾連。
在這種對稱性的結(jié)構(gòu)之中，又很可能發(fā)生功能上的雙向流動。相對應(yīng)的部分之間很大程度上可以相互替代。本屬于行政訴訟關(guān)注的問題有可能“潛入”行政法之中，由行政法來研究，并反過來為行政訴訟所援用，反之亦然。
對行政行為的不斷類型化、抽象化與規(guī)范化，強調(diào)行政行為的適法性特征，實際上是在“從實定法的角度劃定該行為之容許性與界限”。這種學(xué)術(shù)努力在促進(jìn)行政法總論繁榮發(fā)達(dá)的同時，也足以滿足行政訴訟上對司法審查標(biāo)準(zhǔn)的“消費需求”，也必然會導(dǎo)致在行政訴訟上的“生產(chǎn)需求”下降、理論研究熱情衰減。可以說，行政訴訟需求向行政法的外化與轉(zhuǎn)移，構(gòu)成了德國、法國等國行政法的一個顯著特點。長期以來，由于我國行政法學(xué)研究者深受德國法的研究方法和法律傳統(tǒng)的影響，熱衷于對實體問題的理論建構(gòu)，熱衷于對行政法基本理論的抽象思考，這就使得理論研究的重心發(fā)生了合乎情理的偏移，由行政訴訟領(lǐng)域轉(zhuǎn)入了行政法領(lǐng)域，形成了一種學(xué)術(shù)習(xí)慣和研究定式。
國家行政和社會行政的雙線性結(jié)構(gòu)
國家行政與社會行政在行政法結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出若隱若現(xiàn)的雙線性結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)行政法是以行政機關(guān)和行政權(quán)為關(guān)注對象。這是一條明線。但是，隨著社會行政的發(fā)展，映射到行政法結(jié)構(gòu)上，出現(xiàn)了第三部門、社會治理、公共治理、自治行為等內(nèi)容。這是一條副線，沒有貫穿行政法整個鏈條，而是斷斷續(xù)續(xù)地出現(xiàn)在軟法、行政主體、公私合作、公眾參與、行政訴訟等理論之中，稱之為社會行政。
社會行政是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，與社會福利的發(fā)展有著密切的關(guān)系。社會行政既是政府實施社會政策的活動，也是社會服務(wù)機構(gòu)在實施服務(wù)的過程中籌措、組織各種資源、協(xié)調(diào)服務(wù)，有效配置資源的活動。具體來說，社會行政是運用政府權(quán)力，根據(jù)當(dāng)前政策與施政方針，有計劃地健全人民團(tuán)體，推展社會運動，增進(jìn)社會福利，實施社會安全，加強勞動管理，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，推行公共保健，并對國民的生存權(quán)、工作權(quán)和利益權(quán)予以確切保障的措施。社會行政不僅能夠?qū)⒚裰骼砟钆c民主機理融入國家治理當(dāng)中，吸收公眾參與，保障人民當(dāng)家作主；也能夠保證不同群體平等自由地表達(dá)利益訴求和政策主張，最大限度地凝聚共識，消解分歧。
與行政管理屬性不同，社會行政所突出的不是行政權(quán)力行使的單向性，而是要最大限度地達(dá)到國家、社會、私權(quán)三個元素的和諧統(tǒng)一，包括增加社會福利的社會行政法、實行社會救助的社會行政法、維護(hù)社會安全的社會行政法、保障社會權(quán)益的社會行政法、解決社會問題的社會行政法。以“保障公民的社會權(quán)和其他公法受益權(quán)，規(guī)范行政機關(guān)行政給付和其他社會服務(wù)義務(wù)”為主要內(nèi)容，以“克服市場缺陷，維護(hù)社會公平正義和保證社會和諧”為主旨。在所涉主體上，社會行政涉及多類非政府公共組織，包括社區(qū)組織（居民委員會和村民委員會）、行業(yè)組織（行業(yè)協(xié)會和專業(yè)協(xié)會）和公共事業(yè)單位。它們依據(jù)組織章程、規(guī)約進(jìn)行自治管理、行使自治權(quán)，這種自治權(quán)屬于一種公權(quán)力，這類管理屬于社會行政，是行政任務(wù)社會化、國家向社會分權(quán)的產(chǎn)物。
“以市場經(jīng)濟(jì)的生長為契機，國家與社會的良性互動關(guān)系的建構(gòu)不應(yīng)僅限于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，還應(yīng)擴(kuò)展到其他社會生活領(lǐng)域。”但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前行政法的研究重心仍集中在以政府和行政權(quán)為中心的領(lǐng)域，對社會公共行政及其活動、救濟(jì)以及多樣化的完成公共行政任務(wù)的方式、手段只是附帶性給予關(guān)注。或許，這與我國當(dāng)前依法行政、建設(shè)法治國家的目標(biāo)相一致。也因如此，與清晰可見的支架性結(jié)構(gòu)或內(nèi)外部結(jié)構(gòu)不同，國家行政與社會行政的雙線性結(jié)構(gòu)這條主線是模糊不清的。
內(nèi)部行政法和外部行政法的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)
傳統(tǒng)的控權(quán)論認(rèn)為，行政權(quán)力的行使不應(yīng)當(dāng)是隨心所欲的、漫無目的的，而應(yīng)當(dāng)有一定的法律限界，行政法所要規(guī)范的正是行政權(quán)行使超出這種限界的后果。為防止行政權(quán)恣意產(chǎn)生的不良后果，需要通過外部行政法對其進(jìn)行控制與約束。這種外部行政法的控權(quán)模式展現(xiàn)為立法機關(guān)和司法機關(guān)對行政權(quán)的控制，這些外部行政法具體表現(xiàn)為“行政主體和行為主體法律制度、行政行為法律制度、行政監(jiān)督和救濟(jì)法律制度”。毋庸置疑，外部行政法具有至關(guān)重要的意義，防止行政權(quán)受到濫用，保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
然而隨著時代的發(fā)展，這種對立法機關(guān)和司法機關(guān)控權(quán)功能寄予厚望的路徑暴露出了一定弊端，值得深思。正如有學(xué)者指出，“外部行政法對行政權(quán)力的控制具有至關(guān)重要的意義，但是這種‘意義’是被動性質(zhì)的，經(jīng)常無法到達(dá)行政機關(guān)的內(nèi)部、行政職權(quán)的細(xì)節(jié)、行政行為的末端、行政執(zhí)法者的內(nèi)心，如果外部行政法對行政權(quán)力施加的外部壓力不能通過內(nèi)部行政法轉(zhuǎn)化為行政主體主動的自我克制和約束行為，控制行政權(quán)力的效果仍然不可能良好。”外部行政法存在著功能性不足，我們也應(yīng)當(dāng)重新審視立法和司法的作用是否被過分高估。以行政訴訟制度為例，盡管行政機關(guān)出于敗訴風(fēng)險的考慮，會更加審慎行使行政權(quán)力，但仍是出于行政機關(guān)的自我約束和自我預(yù)防。真正依靠司法力量介入改變行政機關(guān)權(quán)力行使方式的數(shù)量較少，行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難問題凸顯，這既是司法權(quán)與行政權(quán)之間力量的懸殊所致，也是行政訴訟制度本身的局限性使然。
外部行政法的功能性不足，需要內(nèi)部行政法進(jìn)行補足，內(nèi)外部行政法的互聯(lián)互動共同構(gòu)成行政法體系的一條主線。有學(xué)者曾對內(nèi)部行政法和外部行政法進(jìn)行系統(tǒng)的區(qū)分：外部行政法，處理政府與公民的關(guān)系或者官員與公民的關(guān)系，表現(xiàn)為政府對公民的要求，或者公民對政府的要求；而內(nèi)部行政法涉及官員的相互關(guān)系或者政府之間的關(guān)系，它們共同運作于行政法中。內(nèi)部行政法具有獨到的優(yōu)勢，能夠補足外部行政法在功能上的欠缺。內(nèi)部行政法不僅具有解釋功能，可以通過解釋性的內(nèi)部行政法規(guī)范予以細(xì)化裁量權(quán)，實現(xiàn)執(zhí)法統(tǒng)一；還具有組織協(xié)調(diào)功能，通過不斷地調(diào)整和規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)，來完善考核激勵機制，緩解組織之間與個人之間的信息不對稱現(xiàn)象；更具有自我控權(quán)功能和補缺功能，對行政制度內(nèi)部進(jìn)行規(guī)范，填補立法空白。
內(nèi)部行政法在我國格外重要，與外部行政法的互聯(lián)互動，清晰可見。“中國政府是強勢的、回應(yīng)型的政府，它為回應(yīng)公眾訴求這個目的來制定公共政策并加以落實。為此，政府更加需要協(xié)調(diào)內(nèi)部各種行政關(guān)系，整合全部行政資源，強化行政一體性，才能完成各類具體的行政任務(wù)。”首先，我國法治政府建設(shè)是內(nèi)在驅(qū)動模式，行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下、由里而外地發(fā)力，建立執(zhí)法責(zé)任制，定崗、定責(zé)、定執(zhí)法要求，明確任務(wù)指標(biāo)，通過執(zhí)法考評、行政問責(zé)，督促各級政府、行政部門恪盡職守、依法行政。其次，“如果內(nèi)部法與外部法不相適應(yīng)，外部法的意圖是無法實現(xiàn)的。”通過內(nèi)部約束、內(nèi)外合力，規(guī)范行政權(quán)行使，具有外溢效果的內(nèi)部行政措施可能會上升為立法，也可能會成為行政訴訟的審查對象。
結(jié)語
三種主要結(jié)構(gòu)勾勒出當(dāng)今中國的行政法學(xué)話語體系，是一種不同于域外行政法的中國特色行政法體系，充分彰顯新中國成立75年來行政法治建設(shè)取得的顯著成效。一條明顯的主線是以行政行為為核心的傳統(tǒng)支架性結(jié)構(gòu)，在行政法與行政訴訟法之間形成對應(yīng)關(guān)系。兩條若隱若現(xiàn)的主線分別是國家行政與社會行政的雙線性結(jié)構(gòu)，以及內(nèi)部行政法與外部行政法的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)。以上兩條模糊的主線的形成，主要歸功于社會行政和內(nèi)部行政法的產(chǎn)生與發(fā)展，其模糊性也緣于社會行政和內(nèi)部行政法在行政法話語體系中的發(fā)展不足。社會行政在行政法體系結(jié)構(gòu)中的作用集中體現(xiàn)于第三部門的公共治理，而內(nèi)部行政法在行政法體系結(jié)構(gòu)中的作用集中體現(xiàn)于法治政府建設(shè)和內(nèi)部行政規(guī)則的完善。可以說，社會行政、內(nèi)部行政法是行政法研究亟待補齊的短板。隨著社會行政與國家行政“雙線性”結(jié)構(gòu)，以及內(nèi)部行政法與外部行政法的“內(nèi)外部”結(jié)構(gòu)漸趨完善，行政法體系結(jié)構(gòu)必將發(fā)生根本性改變。
（作者分別為清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，博士研究生）
編輯：李華山
