進入數(shù)字時代，數(shù)據(jù)要素成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展、推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，如何促進數(shù)據(jù)要素流通、挖掘數(shù)據(jù)價值成為數(shù)字中國戰(zhàn)略的核心議題。在此背景下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營成為建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場、釋放數(shù)據(jù)紅利的關(guān)鍵路徑。
早在2018年，部分地方就開啟了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的探索之路，以更好地挖掘數(shù)據(jù)價值、釋放數(shù)據(jù)紅利。2021年，我國“十四五”規(guī)劃綱要首次提出開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點。2022年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）指出，推進數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用和市場化流通交易，加強實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制。隨著《意見》的出臺，各地紛紛加快探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的步伐，形成了遍地開花、各具特色的創(chuàng)新模式。
2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建國家數(shù)據(jù)局。國家數(shù)據(jù)局的成立，使得數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)目標更加清晰，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的重要性更加凸顯，進而成為推進盤活公共數(shù)據(jù)資源、挖掘數(shù)據(jù)要素潛能的有效手段。2023年12月，國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》（以下簡稱《行動計劃》），提出加大公共數(shù)據(jù)資源供給，在重點領(lǐng)域、相關(guān)區(qū)域組織開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，探索部省協(xié)同的公共數(shù)據(jù)授權(quán)機制。
為了進一步落實《意見》和《行動計劃》的相關(guān)要求，強化數(shù)據(jù)要素高質(zhì)量供給，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應(yīng)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)體系的建設(shè)和發(fā)展成為當務(wù)之急。這一生態(tài)體系的構(gòu)建是促進數(shù)據(jù)要素流通、挖掘數(shù)據(jù)價值、激發(fā)市場活力的有效手段和路徑，該生態(tài)體系鼓勵將授權(quán)主體、運營主體、場景開發(fā)主體、使用主體、監(jiān)督主體等包容于一體，推動政府與市場、社會之間的良性互動，以及公共數(shù)據(jù)的生態(tài)開發(fā)和有效利用。具體而言，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)體系可以從三個方面作為著力點。
第一，探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)發(fā)展模式。當前，各地針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營開展了一系列多樣性、創(chuàng)新性的探索實踐：一些地方采取授權(quán)多主體分散運營的方式，遵循效率原則和公平原則，致力于推動創(chuàng)新發(fā)展；一些地方采用授權(quán)單一主體統(tǒng)一運營的方式，以確保數(shù)據(jù)安全和授權(quán)運營工作的順利開展。但不論是統(tǒng)一還是分散授權(quán)運營模式，鼓勵多元數(shù)據(jù)匯聚、多方主體參與共同開發(fā)的生態(tài)模式是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營創(chuàng)新實踐的根本所在。因此，需要各地結(jié)合當?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀及數(shù)據(jù)開發(fā)需求，不斷探索創(chuàng)新，制定符合地方實際、切實可行的生態(tài)型授權(quán)運營模式，并通過總結(jié)典型實踐、打造成功案例等方式在全國推廣，起到示范標桿的指導作用。
第二，建立數(shù)據(jù)共享和回流的生態(tài)保障機制。目前，數(shù)據(jù)匯聚共享困難、數(shù)據(jù)供給部門缺乏提供數(shù)據(jù)的動力等問題仍是各地普遍面臨的難題，亟需建立切實可行的數(shù)據(jù)提供與共享保障機制。一是依靠制度規(guī)定和強行政力推動各部門共享數(shù)據(jù)，利用政策措施保障數(shù)據(jù)的匯聚共享；二是依靠考核壓力推動各部門共享數(shù)據(jù)，考核內(nèi)容可以綜合各部門數(shù)據(jù)提供的數(shù)量、質(zhì)量、效率等多個維度；三是依靠激勵機制推動各部門主動共享數(shù)據(jù)資源，明確數(shù)據(jù)提供部門可參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的收益分配，主要方式是其依據(jù)自身貢獻率申請財政支持，從而驅(qū)動并強化各部門提供和共享數(shù)據(jù)的積極性和主動性。此外，數(shù)據(jù)回流問題也是跨層級、跨部門之間數(shù)據(jù)共享的重點難點問題，需要國家層面出臺相關(guān)政策解決基層數(shù)據(jù)回流難、回流數(shù)據(jù)質(zhì)量低的難題，保證數(shù)據(jù)共享和回流的生態(tài)保障機制的系統(tǒng)性和完備性，確保數(shù)據(jù)資源生態(tài)的良性流動。
第三，完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)運行系統(tǒng)。在制度設(shè)計上，國家應(yīng)出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的相關(guān)政策，從數(shù)字生態(tài)視角明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系的主體組成要素，包括數(shù)據(jù)提供主體、數(shù)據(jù)授權(quán)主體、數(shù)據(jù)監(jiān)督主體、數(shù)據(jù)運營主體、數(shù)據(jù)使用主體、數(shù)據(jù)服務(wù)主體、場景開發(fā)主體等，并明確他們?nèi)绾卧跀?shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)運營、交易流通、應(yīng)用追溯以及效果評估等整體環(huán)節(jié)中的分工協(xié)作與權(quán)責劃分，從而形成一個完整的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)政策體系。在主體培育上，一方面，需要加大培育數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)，鼓勵其主動參與和融入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐之中；另一方面，鼓勵運營主體主動對接和包容多元場景開發(fā)主體，推動市場和社會主體共同參與公共數(shù)據(jù)運營場景的開發(fā)和挖掘之中，積極服務(wù)于市場和社會發(fā)展。一般而言，政府授權(quán)的運營主體負責對接各類場景開發(fā)主體，他們共同挖掘各種應(yīng)用場景，由場景開發(fā)主體根據(jù)運營主體提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)通過再開發(fā)利用形成服務(wù)民生、供給市場和社會的最終產(chǎn)品和服務(wù)。在這一過程中，場景開發(fā)主體應(yīng)是國有企業(yè)、民營企業(yè)、科研機構(gòu)、個體等多元主體，從而塑造一個共同開發(fā)合作的生態(tài)運營機制，但目前各地的場景開發(fā)主體主要為運營主體的子公司，或是其他國有企業(yè)，更多市場和社會力量參與較少。
綜上，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)體系，應(yīng)從運營生態(tài)模式的設(shè)計、生態(tài)保障機制的建立以及生態(tài)運行系統(tǒng)的完善等方面予以開展，全方位促進公共數(shù)據(jù)運營生態(tài)建設(shè)，從而更好地釋放數(shù)據(jù)價值、激發(fā)市場活力。
（作者系清華大學社會科學學院副院長、長聘教授）
編輯：李華山
