SARS提醒我們，在快速發(fā)展過程中，如果對經(jīng)濟社會發(fā)展的其他環(huán)節(jié)沒有給予應有的關注，都有可能給社會帶來危機與動蕩。這應該是政府思維模式從速度發(fā)展到科學發(fā)展的一個重要考慮。
SARS促進公共管理變革
來源：中國科學報 2013-4-12 洪蔚
2003年，SARS席卷全國，就在人們?yōu)檫@場突如其來的社會危機尋找理性解釋與反思支點的時候，清華大學教授薛瀾的《危機管理》一書為媒體、公眾提供了一個參考范本。薛瀾的名字，也是在那時進入公眾的視野。
在SARS10周年之際，《中國科學報》記者采訪了現(xiàn)任清華大學公共管理學院院長薛瀾，他對10年來我國危機管理水平的現(xiàn)狀，以及面臨的不足進行了評述。
《中國科學報》：2003年的SARS事件暴露出我國在公共管理方面存在嚴重不足，當時問題主要表現(xiàn)在哪些方面？
薛瀾：公共管理這個概念，也有一個歷史演變的過程，傳統(tǒng)上的叫法是公共行政，從19世紀末20世紀初在西方開始受到關注。作為一個正式的學術概念，公共管理是1997年在中國學位體系中被明確為一級學科。當然，在全社會中，公共管理還是一個比較陌生的概念。隨著改革開放，人們逐步認識到不是所有的公共事務，都可以由傳統(tǒng)的行政管理方式來處理。
2003年的SARS事件，是我國公共管理的一個分水嶺。
SARS其實并不是忽然暴發(fā)的事件，事件的起因早在2002年底就開始顯露，而直到2003年4月1日，應急指揮部才成立起來。幾個月間，我國傳統(tǒng)公共管理模式和管理水平，遭到了嚴峻的挑戰(zhàn)，暴露出我國對危機事件認知能力和反應速度方面的嚴重不足。
我國傳統(tǒng)的信息溝通方式，也遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。在我國傳統(tǒng)信息溝通方式中，一個突出的觀念，就是“內(nèi)外有別”，這種傳統(tǒng)的管理觀念導致在SARS期間政府公信力的下降。
改革開放以來，我國處在速度型發(fā)展的階段，全社會的焦點幾乎都聚集在經(jīng)濟的快速發(fā)展上。SARS事件，給全社會提出了警示：SARS原本只是公共衛(wèi)生事件，幾個月內(nèi)迅速升級，導致全社會的恐慌與動蕩，這對當時的政府是一次很大的震動。它提醒我們，在快速發(fā)展過程中，如果對經(jīng)濟社會發(fā)展的其他環(huán)節(jié)沒有給予應有的關注，都有可能給社會帶來危機與動蕩。這應該是政府思維模式從速度發(fā)展到科學發(fā)展的一個重要考慮。
《中國科學報》：在此后10年中，我國的公共管理水平是否在逐步提高，從哪些方面可以反映出這種進步？
薛瀾：在SARS之后，我國的公共管理領域有了很大的進步。首先是科學發(fā)展觀的提出，開始努力扭轉地方官員GDP至上的執(zhí)政理念。同時，從SARS開始形成了政府官員的問責制，這是一個歷史性的進步。突發(fā)事件處理不當，沒有履行好職責的官員要承擔責任。SARS期間，衛(wèi)生部部長和北京市市長兩位官員被撤職，在我國行政管理歷史上是第一次。
同時，我國從2003年開始逐步建立了一個相對完整的應急體制。2006年，國家頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，地方各級人民政府和縣級以上各地方人民政府，相繼編寫分類分層級的應急預案，完善了應急管理的處置機制。同時各級政府體制內(nèi)設立了應急管理辦公室。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式實施，初步形成了“一案三制”（預案、法制、體制、機制）的較完整的應急體系。與2003年相比，可以說實現(xiàn)了歷史性的跨越。
目前，我國在應對日常性危機事件上的應急能力，有了很大的提高。在信息公開方面，2003年以后，很多部門設立了新聞發(fā)言人制度，“內(nèi)外有別”傳統(tǒng)信息觀念，已經(jīng)成為歷史。
從公共衛(wèi)生體系建設上看，SARS后也有很大的進步，這10年來，我國在公共衛(wèi)生方面的投入不斷加大。
《中國科學報》：在近10年中，面對越來越多的極端事件考驗，我國是否依然暴露出在公共管理方面存在的不足？您認為，在現(xiàn)階段，我們應該如何提高公共管理水平？
薛瀾：應急管理的最高境界是風險管理，也就是說，在危機發(fā)生前，識別出風險的存在。這要求在日常情況下，對各種潛在風險進行分析和評估，并采取措施消除風險。比如說，天氣炎熱時，可能產(chǎn)生什么樣的后果；暴雨多發(fā)季節(jié)，我們的基礎設施是否足夠安全等等。其目的在于，不要等危機發(fā)生了，才進行應對，而是主動尋找到危機的源頭，從源頭進行控制，避免危機的產(chǎn)生。從這一境界看，我國目前的管理水平還遠遠不夠。
從應急體制的運行與落實情況看，“一案三制”目前仍然存在一些問題。很多地方的預案，一級一級地照抄，針對性不強，有明顯的形式主義傾向。從體制上看，雖然各地方都設立了應急辦公室，但水平參差不齊，有些地方的應急辦公室，不過是和原來的值班室合并在一起，從人員配置到應對水平都沒有更大的改善。
從法制上看，一個很明顯的現(xiàn)實是，迄今為止，沒有一例因違反《突發(fā)事件應對法》而受到起訴的案例。這反映出目前的法律太過原則，需要細化，比如說我們什么時候應該宣布進入緊急狀態(tài)，什么時候應該宣布結束緊急狀態(tài)。這對應對突發(fā)事件非常重要，在緊急狀態(tài)中，一些部門可以行使特殊權力以降低危機帶來的損失。
從SARS留下的一些后續(xù)問題看，也還是有不少問題需要解決。如應對危機事后補償?shù)膯栴}。SARS期間一些醫(yī)院被征用，但事后沒有補償或補償遠遠不夠，造成一些后續(xù)的法律糾紛，至今沒有解決。甚至于有些被征用的醫(yī)院因此面臨破產(chǎn)，一些醫(yī)院提出起訴，要求政府賠償，但因為這類法律糾紛無法可依，很難得到妥善解決。
從問責制的實施看，目前也存在一些問題，問責制一方面加強了各級干部的責任感，對于各類突發(fā)事件高度重視，但另一方面，又形成了一個新的潛規(guī)則：只要一出事，就得撤干部，導致負責安全或相關領域的領導崗位成了“高風險職業(yè)”，這也是不利于完善應急管理工作的。我認為，對問責制的實施，要有更理性、更實事求是的態(tài)度。有些問題的出現(xiàn)，不是干部管理方式和水平的問題，而是出在我國基礎設施安全水平不足上。因此，在突發(fā)事件后，不僅要有一般總結報告，還要有第三方對事件進行客觀評估，問責制要在這個基礎上，客觀地進行。
此外，還有一些潛規(guī)則值得斟酌。現(xiàn)在一有事故發(fā)生，領導干部就親臨現(xiàn)場。對親臨現(xiàn)場，也要實事求是，現(xiàn)在通訊設施相當發(fā)達，現(xiàn)場指揮條件往往不及政府原有的辦公條件，可能反而會耽誤指揮。同時，不同部門和層級的領導干部同時到現(xiàn)場，也會造成指揮上的混亂，到底應該聽誰的，由誰來負責？
總的來說，這10年來暴露出的一些新問題，也值得我們認真思考并改善。
《中國科學報》：公共管理，作為一門專門的社會科學研究領域，除危機管理外，還能在哪些方面起作用？您認為，我國的公共管理研究，未來應該多注意哪些方面的問題？
薛瀾：公共管理本質上是對各種公共事務進行有效合理的管理。公眾的日常生活分私人領域和公共領域兩大部分，公共管理主要涉及公共領域方面的問題，小到停車場如何管理，大到國家財政預算的合理分配。目前我國面臨的很多問題，都直接反映出我國公共管理的水平問題。
從現(xiàn)階段看，我認為有幾個方面的問題需要解決。首先是要理順政府、市場、社會三者間的關系問題。市場和社會能夠解決的問題，政府就應該建立相應的制度安排，然后堅決地把這些職能交出去，并輔以合適的規(guī)制。其次，對于市場失靈的領域，需要政府出面來矯正的，就一定要分析清楚，運用合理的公共政策手段，切實解決問題。目前社會上問題比較多的領域大多數(shù)都屬于這一類市場失靈的領域，如醫(yī)療、教育、科研領域等。如果我們的診斷有問題，我們的政策解決方案往往也有問題，有時甚至把問題搞得更糟。所以，加強公共政策與管理的基礎理論研究，結合中國實際探索建設與現(xiàn)代化國家發(fā)展相適應的公共管理體系，是公共管理研究未來工作的重點。
