五年規(guī)劃（計(jì)劃）是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“兩個(gè)奇跡”的重要法寶。從“一五”至“十四五”，我國(guó)發(fā)展規(guī)劃在名稱、理念、內(nèi)容、形式、編制程序等方面不斷演變，已逐漸發(fā)展成為比較成熟、定型的富有中國(guó)特色的發(fā)展規(guī)劃。
2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，是為“十五五”開局打下良好基礎(chǔ)的關(guān)鍵之年。如何加力完成“十四五”規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)？如何持續(xù)深化重大問題研究，做好“十五五”規(guī)劃編制工作？今日起，本報(bào)推出“決勝‘十四五’ 謀篇‘十五五’”系列報(bào)道，敬請(qǐng)關(guān)注。
一部五年規(guī)劃史，也是一部新中國(guó)的建設(shè)史、發(fā)展史。
新中國(guó)成立以來，除了1950~1952年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期、1963~1965年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整期，我國(guó)共編制實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）。“這14個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），展示了新中國(guó)70多年發(fā)展道路上的一幅幅愿景，濃縮記載了中國(guó)人民每前進(jìn)一步的選擇和艱辛。”清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)董煜說。
關(guān)山初度路猶長(zhǎng)。中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民一代接著一代干，一張藍(lán)圖繪到底，以五年為標(biāo)尺，闊步走在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新征程上，向著宏偉目標(biāo)接續(xù)奮進(jìn)。
五年規(guī)劃創(chuàng)造了世所罕見的兩個(gè)奇跡
從新中國(guó)成立之初的“一窮二白”到躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)用幾十年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化進(jìn)程，成為全球制造業(yè)第一大國(guó)、貨物貿(mào)易第一大國(guó)、商品消費(fèi)第二大國(guó)以及外匯儲(chǔ)備第一大國(guó)，這是世界經(jīng)濟(jì)史上未曾有過的奇跡。
進(jìn)入新世紀(jì)，2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)巨輪駛?cè)霃V闊海域的起點(diǎn)。“十五”計(jì)劃時(shí)期（2001~2005年），我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍升至世界第四位。“十一五”規(guī)劃時(shí)期（2006~2010年），我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)“兩連超”（先后超過德國(guó)和日本），躍升至世界第二位。此后，經(jīng)濟(jì)總量一直穩(wěn)居世界第二。
黨的十八大以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量基本每1~2年就突破一個(gè)10萬億元的關(guān)口。2020年突破100萬億元，2021年、2022年連續(xù)突破110萬億元、120萬億元，到2024年又超過了130萬億元。十多年間，實(shí)現(xiàn)了從50多萬億元到130多萬億元的歷史性躍升，綜合國(guó)力在顯著增強(qiáng)。
除了經(jīng)濟(jì)上的奇跡，另一個(gè)奇跡是中國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。中國(guó)長(zhǎng)期保持社會(huì)和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的最有安全感的國(guó)家之一。2021年以來，我國(guó)人均GDP連續(xù)4年超過1.2萬美元。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)和劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)躍升為中等偏上收入國(guó)家。
實(shí)踐證明，中國(guó)特色的規(guī)劃制度作為國(guó)家宏觀戰(zhàn)略和治理的獨(dú)特機(jī)制，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“兩個(gè)奇跡”過程中發(fā)揮了重要作用。
“中國(guó)的發(fā)展不是盲目的，而是自覺的；不是自發(fā)的，而是有目的的；不是無序的，而是有規(guī)劃的。發(fā)展是可以自覺進(jìn)行規(guī)劃，并一步步設(shè)計(jì)出來的。”清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)鄢一龍認(rèn)為，中國(guó)既有充滿活力與創(chuàng)新力的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的“看不見之手”優(yōu)勢(shì)，也有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)向的“看得見之手”優(yōu)勢(shì)，兩者結(jié)合起來進(jìn)一步推動(dòng)了發(fā)展，也正確引導(dǎo)了中國(guó)的發(fā)展方向。這也是中國(guó)發(fā)展奇跡背后的“發(fā)展方法論”。
“五年規(guī)劃作為中國(guó)式現(xiàn)代化道路上每一時(shí)期的路徑安排和奮斗目標(biāo)，其重大作用在于通過制定發(fā)展規(guī)劃來全面貫徹落實(shí)黨的施政理念，通過確立發(fā)展目標(biāo)來引領(lǐng)發(fā)展方向，通過部署發(fā)展措施來實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，通過持續(xù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整來推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張德勇表示，每一個(gè)五年規(guī)劃的制定、實(shí)施和完成，都會(huì)有力推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化道路行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
回看新中國(guó)成立以來的14個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），學(xué)界根據(jù)發(fā)展規(guī)劃的演變路徑將其劃分為三個(gè)階段：第一階段為“一五”到“五五”計(jì)劃，其名稱為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”；第二階段為“六五”到“十五”計(jì)劃，其名稱為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”，增加了“社會(huì)發(fā)展”一詞；第三階段為“十一五”規(guī)劃至今，“五年計(jì)劃”更名為“五年規(guī)劃”，更加準(zhǔn)確地體現(xiàn)了宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性。
“早期的五年計(jì)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后來逐漸增加社會(huì)民生、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，如今五年規(guī)劃的內(nèi)容覆蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、生態(tài)、文化等方方面面，已經(jīng)是全方位發(fā)展的規(guī)劃。”鄢一龍說。
五年規(guī)劃和體制改革之間的深度互動(dòng)，也是中國(guó)發(fā)展奇跡的“源頭活水”。從“七五”計(jì)劃到“十四五”規(guī)劃，都專門設(shè)置了章節(jié)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)體制改革問題。“黨的二十屆三中全會(huì)部署了300多項(xiàng)改革任務(wù)，明確2029年要全部完成。和‘十五五’規(guī)劃有四年的重疊期，‘十五五’規(guī)劃可能會(huì)和重大改革的時(shí)間表和路線圖進(jìn)行更緊密的結(jié)合。”董煜說。
“改革本身就是重大任務(wù)，也是促進(jìn)發(fā)展的手段。”鄢一龍說，體制改革的推進(jìn)是對(duì)規(guī)劃參與主體行動(dòng)規(guī)則的調(diào)整，改變了其激勵(lì)和約束條件，從而使不同的主體共同奮斗，促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
規(guī)劃編制和實(shí)施是治國(guó)理政重要手段
科學(xué)編制和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)成為我們黨治國(guó)理政的一種重要方式。
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記親自擔(dān)任“十三五”“十四五”規(guī)劃《建議》起草組的組長(zhǎng)。“這體現(xiàn)了黨對(duì)規(guī)劃制定的全面領(lǐng)導(dǎo)在不斷加強(qiáng)。”鄢一龍說，“十四五”規(guī)劃是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想寫入黨章、寫入憲法后謀劃的第一個(gè)五年規(guī)劃，開啟現(xiàn)代化建設(shè)“新兩步走”征程，對(duì)其中第一步即到2035年的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行展望。
“‘十四五’規(guī)劃把黨的十九大已經(jīng)明確的目標(biāo)通過規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化時(shí)間表和路線圖，充分體現(xiàn)了中國(guó)的五年規(guī)劃對(duì)發(fā)展周期和階段、對(duì)中期和長(zhǎng)期工作的引導(dǎo)。黨的二十大又對(duì)2035年目標(biāo)進(jìn)行了進(jìn)一步的更新，‘十五五’規(guī)劃的謀劃制定也應(yīng)據(jù)此作出更新，更好體現(xiàn)這種推動(dòng)發(fā)展的‘節(jié)奏感’。”董煜說。
在《目標(biāo)治理：看得見的五年規(guī)劃之手》一書中，作者鄢一龍指出，中國(guó)共產(chǎn)黨在每個(gè)歷史階段都要制定帶領(lǐng)全國(guó)人民共同奮斗的綱領(lǐng)性文件，其中最重要的兩個(gè)是黨代會(huì)報(bào)告和五年規(guī)劃。五年規(guī)劃的作用就是落實(shí)黨代會(huì)已經(jīng)確定路線方針的未來五年發(fā)展藍(lán)圖。另有學(xué)者提出，中國(guó)五年規(guī)劃的實(shí)施周期跟黨和政府的職務(wù)任期不同步，由此出現(xiàn)了規(guī)劃的“鎖定”效應(yīng)，有助于保證政策的連續(xù)性。
“和黨代會(huì)報(bào)告相比，五年規(guī)劃最突出的特征是有量化指標(biāo)。”鄢一龍說，改革開放前的發(fā)展計(jì)劃常用實(shí)物指標(biāo)來表示，改革開放后主要通過價(jià)值指標(biāo)表示。“七五”計(jì)劃首次將GDP作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)。“十一五”規(guī)劃中引入了約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)主要依靠經(jīng)營(yíng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)，約束性指標(biāo)則進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任。
經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，我國(guó)在五年規(guī)劃（計(jì)劃）的編制和實(shí)施過程中，形成了包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、與時(shí)俱進(jìn)、遵循規(guī)律、規(guī)范程序等諸多經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性、有效性大大提高。
從規(guī)劃決策層面來看，“一五”計(jì)劃由中共中央直接組織編制。計(jì)劃草案由全國(guó)人大一屆二次會(huì)議審議批準(zhǔn)。從“二五”計(jì)劃到“五五”計(jì)劃，由于國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化，五年計(jì)劃的編制或由中央提出編制“建議”，或由計(jì)劃部門提出“初步設(shè)想”“匯報(bào)提綱”和“計(jì)劃綱要草案”。雖然這些計(jì)劃都付諸實(shí)施了，但未能形成正式文本向社會(huì)公布。“七五”計(jì)劃開始，恢復(fù)了由中共中央提出編制五年計(jì)劃建議的做法。目前，已經(jīng)形成了在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨中央全會(huì)提出規(guī)劃“建議”、國(guó)務(wù)院編制規(guī)劃“綱要”、全國(guó)人大審查批準(zhǔn)后向社會(huì)公布實(shí)施的制度安排。
從規(guī)劃編制層面來看，經(jīng)過多年的研究和探索，目前已經(jīng)形成了從上一個(gè)五年規(guī)劃中期評(píng)估開始，經(jīng)過前期研究、基本思路、文本起草、征求意見、規(guī)劃銜接、專家論證、審議批準(zhǔn)到發(fā)布實(shí)施的完整規(guī)范的編制程序，使規(guī)劃編制成為發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益、科學(xué)決策的過程，成為匯集眾智、反映民意、凝聚共識(shí)的過程。
鄢一龍?zhí)岬剑笆濉庇?jì)劃以來，五年規(guī)劃（計(jì)劃）編制進(jìn)入集思廣益型決策模式。“十三五”“十四五”規(guī)劃的編制過程，更加注重把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，把社會(huì)期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗(yàn)充分吸收到規(guī)劃綱要中來。
規(guī)劃的生命力在于實(shí)施。規(guī)劃作用的發(fā)揮，不僅需要政府具備制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的能力，還要具備貫徹實(shí)施規(guī)劃的出色能力，包括利用各種行之有效的方法，激勵(lì)各類參與主體積極有序作為，以確保規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
重大工程項(xiàng)目是五年規(guī)劃實(shí)施的重要抓手和核心載體。從“一五”計(jì)劃蘇聯(lián)援建的156項(xiàng)重大工程，到“十三五”規(guī)劃綱要提出的165項(xiàng)重大工程、“十四五”規(guī)劃綱要提出的102項(xiàng)重大工程……千余項(xiàng)重大工程鑄造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”，也成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的實(shí)踐明證。
值得關(guān)注的是，“十五”計(jì)劃首次對(duì)保障規(guī)劃實(shí)施作出明確安排。真正意義上的規(guī)劃評(píng)估探索，也是從“十五”計(jì)劃中期評(píng)估開始。“十二五”規(guī)劃末期，我國(guó)首次啟動(dòng)了規(guī)劃總結(jié)評(píng)估。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了包括中期評(píng)估、年度監(jiān)測(cè)評(píng)估和總結(jié)評(píng)估在內(nèi)的規(guī)劃實(shí)施情況全程動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。
北京大學(xué)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究院研究員尹俊認(rèn)為，“將對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整納入規(guī)劃編制過程，有助于提升規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃內(nèi)容的適用性，進(jìn)而更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用。”
中國(guó)式規(guī)劃具有時(shí)代價(jià)值和世界意義
五年規(guī)劃（計(jì)劃）非中國(guó)首創(chuàng)，也非中國(guó)獨(dú)有。蘇聯(lián)是世界上最早制定和實(shí)施五年規(guī)劃的國(guó)家，印度、法國(guó)、韓國(guó)、日本等國(guó)家都在發(fā)展規(guī)劃上進(jìn)行過探索與實(shí)踐。
上世紀(jì)20年代，蘇聯(lián)正式將國(guó)家規(guī)劃從理論付諸實(shí)踐。中國(guó)的“一五”計(jì)劃，也是在蘇聯(lián)的幫助下制定、援建下實(shí)施的。到上世紀(jì)80年代，大多數(shù)國(guó)家因無法適應(yīng)性調(diào)整而放棄發(fā)展計(jì)劃的制定。中國(guó)卻去蕪存菁、創(chuàng)新發(fā)展，將這一制度長(zhǎng)期持續(xù)推進(jìn)，并創(chuàng)造了世所罕見的“兩個(gè)奇跡”。
回看歷史上的五年規(guī)劃（計(jì)劃），“一五”計(jì)劃所有的指標(biāo)都是全面超額完成的，特別是實(shí)施完成了蘇聯(lián)援建的156項(xiàng)重大工程，填補(bǔ)了中國(guó)許多工業(yè)門類的空白，對(duì)中國(guó)工業(yè)化起步具有決定性作用。從“二五”到“五五”計(jì)劃，在編制和實(shí)施過程走了一些彎路，但也積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。從“六五”到“十五”計(jì)劃，規(guī)劃制度不斷走向成熟、規(guī)范和完善。“十一五”規(guī)劃至今，規(guī)劃編制過程更趨規(guī)范化、制度化。
在《中國(guó)式規(guī)劃——從“一五”到“十四五”》一書中，作者尹俊將中國(guó)五年規(guī)劃制度的核心機(jī)制總結(jié)為“適應(yīng)性宏觀計(jì)劃+激勵(lì)性目標(biāo)治理”。尹俊在書中多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)式規(guī)劃的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)是“彈性規(guī)劃”，不是一個(gè)僵硬的體系，更像一個(gè)不間斷循環(huán)往復(fù)的過程。參與這個(gè)過程的主體搜集信息，協(xié)調(diào)、分析、起草文件、實(shí)施、試驗(yàn)、評(píng)估和修訂規(guī)劃，往往歷時(shí)數(shù)年。
在世界經(jīng)濟(jì)史上，20世紀(jì)30年代后，由于五年計(jì)劃在蘇聯(lián)的成功實(shí)踐，計(jì)劃浪潮席卷全球；2008年全球金融危機(jī)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出的巨大韌性帶來了積極的示范效應(yīng)，規(guī)劃制度在許多國(guó)家又迎來了新的興起。外國(guó)學(xué)者評(píng)價(jià)說，“中國(guó)建立了我們這個(gè)時(shí)代最有魄力的規(guī)劃體制”“中國(guó)的長(zhǎng)期規(guī)劃值得西方學(xué)習(xí)借鑒”。
“近年來，國(guó)際學(xué)界和政界也越來越認(rèn)識(shí)到，通過堅(jiān)持編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，一屆接著一屆干，一以貫之謀發(fā)展，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的重要秘密，是值得深入研究和分析的經(jīng)典教材。”董煜說。
尹俊在書中提到，許多發(fā)展中國(guó)家在學(xué)習(xí)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，重新認(rèn)識(shí)到規(guī)劃的重要作用，并模仿中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，波蘭、埃塞俄比亞、貝寧、烏干達(dá)、坦桑尼亞等國(guó)家還邀請(qǐng)中國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)幫助他們開展中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的編制咨詢工作。
如何看待中國(guó)式規(guī)劃的時(shí)代價(jià)值和世界意義？尹俊表示，在理論意義層面，中國(guó)式規(guī)劃推進(jìn)了馬克思主義理論中國(guó)化和中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的發(fā)展，推進(jìn)了世界規(guī)劃學(xué)理論的發(fā)展，擴(kuò)展了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的本土視角。
在實(shí)踐層面，中國(guó)式規(guī)劃對(duì)世界各國(guó)的發(fā)展實(shí)踐也有重要啟示。首先，要堅(jiān)持務(wù)實(shí)主義的發(fā)展思路。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，中國(guó)沒有犯“把洗澡水和嬰兒一起倒掉”的錯(cuò)誤，而是務(wù)實(shí)、睿智地進(jìn)行了兼具主動(dòng)性和漸進(jìn)性的調(diào)整，保留了發(fā)展規(guī)劃這一有效工具。
其次，要堅(jiān)持博采眾長(zhǎng)的發(fā)展路線。中國(guó)既堅(jiān)持基于自身的治理經(jīng)驗(yàn)，又主動(dòng)學(xué)習(xí)其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如，向日本學(xué)習(xí)大都市發(fā)展的規(guī)劃和模式，向德國(guó)學(xué)習(xí)空間和環(huán)境規(guī)劃，甚至研究斯堪的納維亞等北歐小國(guó)的社會(huì)福利規(guī)劃。
最后，要堅(jiān)持實(shí)事求是的發(fā)展制度。一個(gè)國(guó)家應(yīng)該采用什么樣的發(fā)展制度，應(yīng)該基于本國(guó)國(guó)情。中國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為，亞洲、非洲和拉丁美洲等地區(qū)的其他發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該結(jié)合自身情況，自主制定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃。
編輯：李華山
