災(zāi)后重建的重要法律依據(jù)
于安
國(guó)務(wù)院制定發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，是特別適用于汶川地震災(zāi)害的國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急立法，是我國(guó)應(yīng)急法制發(fā)展進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。
將恢復(fù)重建列入國(guó)家應(yīng)急制度范疇，作為應(yīng)急處置的延伸階段，是當(dāng)代國(guó)家應(yīng)急法制的重要特征。對(duì)此,我國(guó)的《防震減災(zāi)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》都作過(guò)原則規(guī)定。災(zāi)后恢復(fù)重建的應(yīng)急性，主要體現(xiàn)為實(shí)行不同于平時(shí)制度的特殊公共政策和特殊行政程序，例如在投資、人口、文化、教育、金融、規(guī)劃、土地方面實(shí)行的優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化或者修訂行政管理中的行政程序。根據(jù)這些政策和程序，災(zāi)后恢復(fù)重建在政府議程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得優(yōu)先地位。這些特殊政策和特殊程序應(yīng)當(dāng)在哪些領(lǐng)域?qū)嵭屑捌鋵?shí)行程度，涉及恢復(fù)重建需要與平時(shí)常態(tài)制度之間的關(guān)系，現(xiàn)在發(fā)布的《條例》為正確處理這些關(guān)系提供了基本準(zhǔn)則。
《條例》運(yùn)用過(guò)程和行為相結(jié)合的立法技術(shù)，以九章八十條的篇幅，對(duì)各種恢復(fù)重建活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的法律原則和具體權(quán)利義務(wù)作出了相當(dāng)系統(tǒng)和比較全面的規(guī)定。它既是對(duì)過(guò)去地震災(zāi)后恢復(fù)重建法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也反映了汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的艱巨性和復(fù)雜性，是政府領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各方參與災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建活動(dòng)的法律依據(jù)。
《條例》首先明確了汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建各參加方的法律地位，即災(zāi)民自救自建、社會(huì)參與和幫扶、政府主導(dǎo)和國(guó)家支持。災(zāi)民自救和社會(huì)扶助工作應(yīng)當(dāng)接受政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)，因此政府在災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建中的活動(dòng)在《條例》中占有重要位置。
《條例》以過(guò)渡性安置、調(diào)查評(píng)估、恢復(fù)重建規(guī)劃、恢復(fù)重建實(shí)施等階段為基礎(chǔ)，以實(shí)行特殊公共政策和特殊行政程序?yàn)榛緝?nèi)涵，規(guī)定了災(zāi)后恢復(fù)重建各方參加者在不同階段的權(quán)利義務(wù)，以及救災(zāi)資源分配的優(yōu)先次序。
過(guò)渡性安置，是解決災(zāi)民臨時(shí)住所和初步恢復(fù)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的臨時(shí)措施。對(duì)災(zāi)區(qū)群眾的過(guò)渡性安置，采取就地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與投親靠友、自行安置相結(jié)合的方式。災(zāi)區(qū)政府根據(jù)實(shí)際條件為災(zāi)區(qū)群眾提供臨時(shí)住所。過(guò)渡性安置用地按臨時(shí)用地安排，實(shí)行特殊行政程序，先行使用土地，事后再依法辦理有關(guān)用地手續(xù)。
調(diào)查評(píng)估，是為制定災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃提供依據(jù)的準(zhǔn)備性措施，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織。地震災(zāi)害調(diào)查評(píng)估采用全面調(diào)查評(píng)估、實(shí)地調(diào)查評(píng)估和綜合評(píng)估的方法。對(duì)毀損嚴(yán)重的學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施的工程質(zhì)量鑒定，由縣級(jí)以上地方人民政府組織有關(guān)部門和專家進(jìn)行。
恢復(fù)重建規(guī)劃，編制的原則應(yīng)當(dāng)是，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，優(yōu)先恢復(fù)重建受災(zāi)群眾基本生活和公共服務(wù)設(shè)施，充分考慮資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策。規(guī)劃的編制程序是開(kāi)放透明的，應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)部門、專家參加，并充分聽(tīng)取地震災(zāi)區(qū)受災(zāi)群眾的意見(jiàn)，重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)方面專家進(jìn)行專題論證；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布。《條例》特別規(guī)定對(duì)學(xué)校等人員密集的公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照高于當(dāng)?shù)胤课萁ㄖ目拐鹪O(shè)防要求進(jìn)行設(shè)計(jì)。
《條例》規(guī)定的法律義務(wù)具有極強(qiáng)的法律約束性。《條例》設(shè)立了監(jiān)督管理制度，規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)政府和財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督管理職責(zé)。《條例》還對(duì)從事災(zāi)后恢復(fù)重建的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員、建設(shè)工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和建設(shè)單位規(guī)定了嚴(yán)厲的違法責(zé)任，責(zé)任形式包括行政處分、行政處罰和刑事責(zé)任。 （作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長(zhǎng)）
來(lái)源：《人民日?qǐng)?bào)》2008-06-12
