四川汶川大地震后的政府初期響應評析
彭宗超
2008年5月12日四川汶川8級特大地震發(fā)生后，各級政府抗震救災的初期響應主要呈現以下五個特點：
第一，非常快速。對于這樣一次特大地震災害，一方面公民的自救和互救非常重要，另一方面外部或國家的救援更是特別關鍵的因素。中央政府的反應非常快，十幾分鐘之后國家地震局就發(fā)布了正式的地震消息，一個多小時之后中央做出響應，胡錦濤總書記做出批示，溫家寶總理奔赴抗震救災前線，并且抗震救災總指揮部也宣布成立。繼而國家減災委員會啟動二級響應。軍隊隨即也第一時間啟動應急預案，并做好先期準備和隨后的快速介入。當晚中共中央政治局常委召開緊急會議研究部署抗震救災工作。專業(yè)救援隊伍也于當晚迅速抵達受災地區(qū)。
第二，非常有效。各級政府的快速反應，使得救災非常富有成效。在黨中央、國務院和中央軍委堅強領導下，也在各級政府、社會各方共同努力和密切配合下，抗震救災各項工作取得了重要進展。截至5月22日，已經救出33434人；各級政府共投入抗震救災資金139.75億元。其中，中央財政投入102.95億元，地方財政投入36.8億元；共接受國內外捐款214.16億元，其中到賬125.79億元，已向災區(qū)撥付19.15億元，并向災區(qū)調運的救災帳篷共計40.334萬頂、被子230.5884萬床、衣物305.2萬件，正調運災區(qū)的還有第一批中央儲備糧抗震救災計劃38.4萬噸，其中小麥15.24萬噸，稻谷23.16萬噸；受損電信基站累計25062個，已恢復23117個；光纜損毀里程24056皮長公里，已恢復13885皮長公里。
第三，以人為本。本次救災初期響應最核心目標就是拯救生命，一方面盡一切努力搜救困在廢墟中的幸存者，另一方面調集醫(yī)療力量盡力救治受傷的群眾。據衛(wèi)生部報告，截至5月22日12時，因地震受傷住院治療合計68608人，已出院28497人，院內死亡3444人，仍有33665人住院，從四川轉外省市治療3002人。更值得一提的是這次抗震救災初期響應中各有關方面已經開始重視災后群眾的心理救援，并且國務院還首次決定為這次大災難中遇難同胞設立全國哀悼日（5月19-21日）。這些都充分體現我們政府執(zhí)政為民，一切救災行動都以人為本，生命價值之上等理念。
第四，信息透明。本次地震震情、災情、救災行動等一切相關信息都高度透明。國務院新聞辦每天都有一場新聞發(fā)布會，四川省政府也舉行多場新聞發(fā)布會，中央及地方的廣播電臺、電視臺都全天候直播抗震救災的最新進展，其他平面媒體、網絡媒體等也都高度關注并及時報道有關的災害和救災信息。特別是我們國家還開放境外媒體及時赴災區(qū)參與報道。信息的充分透明共享既把災后的各種謠言傳播限制在最小的范圍，也起到在全社會和全世界范圍自發(fā)的信息動員作用，調動各方共同參與救災行動。
第五，協同應對。這不僅包括國內不同層級和不同部門的政府機構之間相互協同，而且涉及政府與社會各類企事業(yè)單位和民間組織等之間的通力配合，還包括真誠接受各種國際人道主義援助。
先期成功的原因
第一，各級政府及其領導人親民、為民、以人為本的意識非常強烈。只有真正把人民的利益放在心上，政府及其領導人才能在大災到來時真正心系災區(qū)，關心災區(qū)人民的生命財產安全，才能快速響應，高效決策，協調各方，全力救災。
第二，對于地震災害，我們早就有一整套應急準備與響應預案。在2003年SARS發(fā)生之前，我們國家沒有總體應急預案和《突發(fā)事件應對法》，那時候的應急管理主要是眾多部門各自為戰(zhàn)，很多部門甚至根本就不重視應急管理，各部門間更沒有形成協同應對的網絡體系。即便如此，那時有一些系統(tǒng)還是比較先進的，比如防汛抗旱和抗震救災。由于有唐山大地震的經驗教訓，因此我們國家早就開始重視抗震救災方面的應急管理工作，并加強了對地震災害的準備，該系統(tǒng)應急管理在我們國家各部門應急管理當中是走在前列的。唐山大地震以后，我們國家的各級政府紛紛成立地震局，它們負責日常地震的監(jiān)測、分析、準備和救援等等。這一套系統(tǒng)還是相對比較完善的。有了專門的應急系統(tǒng)與應急預案，地震災害后的先期響應就會比較快捷。今年年初南方雨雪災害時，我們國家雖有整體的應急預案，但是我們當時還沒有這種冰凍雨雪災害的專項應急預案，因此它的先期響應就缺乏專門負責機構和協調機制的支撐，從而在前期難以做到快捷高效。
第三，本次汶川大地震是突然爆發(fā)而且震級非常高， 初步判斷7.6級，很快調整為7.8級（后來進一步調整為8級）。1976年我們就有過大致相同震情的唐山大地震，所以這就使人們很清楚這次災害大致會有多么嚴重。從我們應急管理和危機管理研究的角度來看，雖然這次地震的災害威脅巨大，但是對于一個先期響應的決策者來講還是比較容易做出決策的，因為他對于這樣一個災害發(fā)生后的風險是有一個相對確定性把握的。當然這次地震災害還是有一些不確定因素，比如這次地震震情后來發(fā)現比唐山大地震還要厲害，其未來實際的綜合災害損失有可能比唐山大地震還要嚴重。并且這次災害可能還有一些新的特點。當年唐山大地震發(fā)生在一個中心城市的下面，人口密度大；而這次災害中心區(qū)是在一個山區(qū)和一個更大的地理范圍，地震的次生地質災害會非常嚴重，交通與通訊等受損后的恢復將更加艱難。因此，此次地震人員喪亡也許不如唐山大地震，但其救災的難度可能要大大增加。總體來看，雖然此次地震災害是巨大的，但及早進行先期響應的決策難度并不大，所以這次災害能夠立即引起各級政府和社會各界的廣泛高度關注。
尚存的問題
第一，國家減災委災害救助的先期響應級別是二級響應，級別不夠到位，當然當天夜里很快改為一級。這反映了我們在自然災害救助應急預案的分級標準及其災害風險評估標準方面還存在一定的缺陷。其實這個問題在南方冰凍雨雪災害時就已經暴露。1月下旬在災害情況已經非常嚴重的情況下，國家層面啟動的自然災害救助應急預案只是四級，因為它的標準所關注的是一個省范圍內的人員和財產損失狀況，而沒有站在跨區(qū)域、甚至全國范圍的角度來設定標準。如果單看各個省，可能問題還不是很嚴重，也許四級就可以了，但如果已經威脅到一個更大的范圍了，那么再遵循這一套標準就不行了。所以，這就反映了我們必須盡快修正自然災害應急救助預案中的預警與響應分級標準。
第二，本次災害后，我們已經是全國動員，全黨動員，《人民日報》發(fā)表社論文章《緊急行動起來！》，并且有軍事力量的大規(guī)模介入，但在這種情況下，我們并沒有宣布進入緊急狀態(tài)。雖然我們的《突發(fā)事件應對法》里面有規(guī)定，當一般的應急預案不能解決問題的時候，可以宣布進入緊急狀態(tài)；憲法也規(guī)定了緊急狀態(tài)的相關條款。但到目前為止，我們在適用緊急狀態(tài)方面并沒有具體的法律規(guī)定。我們甚至有一種傾向認為，這種緊急狀態(tài)等同于戒嚴狀態(tài)，并擔心宣布緊急狀態(tài)會產生負面影響。實際上，現在就是一個緊急狀態(tài)，政府又不去宣布，而是用黨和政府號召的方式來代替。這從長遠來講并不規(guī)范。更加規(guī)范化的應對則是，在特大災害即將來臨或已經來臨時，當一般的國家突發(fā)事件應對法和應急預案都不能或可能不足于解決問題時，由國務院或全國人大常委會宣布某些地區(qū)、行業(yè)或者全國范圍進入緊急狀態(tài)。政府如果不宣布，后期的許多法律和跟進措施就不容易及時到位或者沒有法律根據。及時宣布則既能起到法律動員的作用，也能為隨后及時跟進有關特別強制措施提供充分的法律根據，同時還能規(guī)范有關強制措施的運用，保護公民和有關法人的合法權益，避免對社會造成不必要的過當傷害。
第三，這次災害的初期應對過程中，發(fā)揮抗震救災及其他有關領域專家作用的應急決策咨詢機制啟動滯后。本來災害一發(fā)生，我們就應該啟動有關的專家咨詢機制，但直到5月21日，國家汶川地震專家委員會才宣告正式成立。這對我們的初期科學應對有關的災害是不利的。第四，我們固有最大的脆弱性是事發(fā)前的風險感知往往很慢。這一次我們的初期應急響應很成功固然讓我們很欣慰，但也不可沾沾自喜，對自己應急管理中固有的脆弱性視而不見。我們平常最大的問題是事前的風險感知往往較慢。這次地震的總體震情是不需要逐級匯報的，中央政府可以第一時間獲知信息，而其后的具體災情及其有關次生災害、其他種類的災害或突發(fā)事件的有關信息往往都需要逐級向上匯報以后中央政府才能感知。在這種情況下，政府的反應通常會比較慢。因此我們這方面的弱點依然急需改進。這就需要我們能全面引入風險管理的有關理念與機制，真正關口前移，在包括地震在內的各個領域加強風險信息的監(jiān)測、報告、分析、預警與發(fā)布，才能提高政府和我們整個社會及早的風險感知能力，我們的應急管理體系才能真正健全和完善。
下一步的思考
目前救災工作雖然依然要繼續(xù)搜救幸存者，但工作重心要轉為災區(qū)群眾的妥善安置和有關的災后重建。這將是一個更為長期更加復雜和更為嚴峻的挑戰(zhàn)。這里主要提出以下六點建議供有關方面參考：
第一，繼續(xù)充分發(fā)揮政府內部、政府和社會、國內與國際等多方協同應對機制的作用，充分利用外部援助和上級政府的有關支持，同時也更需要強調我們國家特別是災區(qū)政府和當地企事業(yè)單位及每位百姓的自立自強精神。從中央政府及外部援助力量的角度看，他們有責任有義務為災區(qū)及時提供一切必要的援助，但從災區(qū)政府和當地企事業(yè)單位及百姓的角度看，他們也絕不能停留在等靠要上，還要充分發(fā)揮自身的積極性和能動性，盡一切努力自我救助、互相救助，從而真正自立自強，提高災區(qū)群眾的安置效率和恢復重建速度，提升地方形象，以獲得更多的外部理解、支持和幫助。
第二，既要充分發(fā)揮國家及地方專業(yè)防疫部門的作用，更要加大對災區(qū)群眾防疫和應對可能疫情的宣教工作，以避免大災之后有大疫。要把我們的防疫戰(zhàn)略策略落到實處，就必須特別關注對各個安置點群眾的防疫宣傳教育，讓他們養(yǎng)成個人衛(wèi)生的好習慣，知曉有哪些公共衛(wèi)生風險，也了解如何規(guī)避這些風險，還知道萬一大的流行病爆發(fā)該如何理性行動。第三，充分發(fā)揮已在救災前線的專業(yè)心理救援專家對當地志愿者的培訓作用，在當地組織起更大規(guī)模的心理干預隊伍，以滿足災區(qū)群眾未來長期大量的心理救助及撫慰需要。并且可以要求當地相關部門制定工作機制，并組織社會力量建立心理撫慰基金，為災后長期的心理撫慰工作提供人力與資金保障。具體而言，其一，地震造成許多家庭破碎，對喪失家庭成員的民眾，尤其是地震中孤兒、孤殘、孤老、喪失孩子的父母的心理撫慰工作需要長期開展下去。其二，正在組織實施救援的專業(yè)心理救援隊所能覆蓋的范圍有限、滯留的時間有限，因此，需要及早組織當地的心理救援志愿者隊伍，并請這些專家對他們進行快速而有效的專業(yè)培訓，便于災后一對一心理撫慰工作的持續(xù)開展。
第三，要充分利用社會上致力于慈善事業(yè)的知名人士與基金組織，爭取為災后的心理撫慰與孤兒收養(yǎng)等工作儲備專項基金。
第四，切實貫徹“以人為本”的執(zhí)政理念，積極探索改變地震預警信息發(fā)布方面的傳統(tǒng)觀念與做法。現在臨震預報很難，但中長期地震預報的可靠性較高。因此我們可以更加重視發(fā)布一定區(qū)域的中長期地震預報，以便讓社會各方對所在區(qū)域未來可能的地震風險及早認知并自發(fā)采取相應的準備舉措。如果某些個別時候能比較準確地做臨震預報，也可以考慮采用類似天氣預報的做法，對地震預測信息采用“幾率為百分之多少”的方式告知，或采取其他婉轉的方式告知公眾有關的臨震風險及自救互救知識。這樣雖然也可能有一定的經濟社會成本，但可以大大減少我們防震減災方面的脆弱性，也可以大大化解我們政府的有關責任風險，更能體現我們對生命價值的高度關心。
第五，充分研究建立政策性巨災風險保障機制問題，提高巨災風險應對能力。年初冰雪災害造成了1516.5億元的巨額經濟損失，但由于沒有巨災保險體制，目前預計保險公司僅可賠付35.19億元。此次地震損失的最終評估結果尚未得出，但是財產險一般將海嘯、地震等巨災風險列為除外責任條款，人身險一般不單獨涉及地震內容，巨災風險的共擔機制缺乏，最終影響恢復重建能力。國際上的有關做法是建立政府支持下的巨災保險制度，在財政、稅收方面給與優(yōu)惠，并通過再保險機制進行更廣范圍內的風險分攤。鑒于此，首先，按照《突發(fā)事件應對法》的要求，盡快建立國家巨災風險保障體系，提高災害應對的國家能力。其次，利用政府財政資金作為種子基金，通過財政撥款、發(fā)行特定巨災公債、社會資金、保險費用，建立巨災保險基金。第三，考慮充分利用國內、國際再保險資源問題。充分利用國內、國際再保險市場機制，將巨災風險在更大的的范圍內分散，使國家應對巨災的基金獲得更高程度的保障。
第六，充分吸取近來我們突發(fā)事件應對當中的有關經驗與教訓，盡快修改完善我們國家的突發(fā)事件應對法、國家總體應急預案、自然災害救助應急預案及其他相關專項預案和部門預案，特別是對其中的預警與相應分級的標準要進行必要的修改，并且在條件成熟時盡快制定并頒布專門的緊急狀態(tài)立法，以充分準備并有效應對比目前法律界定的特別重大事件災害還要嚴重的個別極端巨災事件。
（作者系清華大學公共管理學院公共政策研究所副所長、副教授）
來源：人民網—理論頻道 2008-05-27
