于安：大地震能否催生中國的緊急狀態(tài)法
汶川大地震是建國以來破壞性最嚴(yán)重的一次自然災(zāi)害，國家啟動了一級地震災(zāi)害響應(yīng)，其依據(jù)就是危害程度最高。可是我們國家并沒有一部應(yīng)對最高級別危機的法律。
對話抗災(zāi)
對話人物：秦平 本報記者
于安 清華大學(xué)政府管理學(xué)院教授 行政法專家
記者：這次四川汶川地震，應(yīng)該說是新中國發(fā)展史上的一次大災(zāi)難，我國政府的危機處理能力得到了國際國內(nèi)的一致贊譽，此前，我們在對話中對此都給予了充分的肯定，有專家認(rèn)為這說明我國政府越來越成熟理性，依法行政的水平越來越高。
但也有專家認(rèn)為這次地震災(zāi)害中政府的響應(yīng)所依據(jù)的是政府文件而并非人們寄予厚望的法律。事實上，就地震這個問題我們國家相應(yīng)的法律法規(guī)并不少，如1995年國務(wù)院頒布施行的《破壞性地震應(yīng)急條例》，1997年全國人大審議通過，1998年3月實施的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，以及2007年全國人大審議通過并實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。在這些法律實施后，為什么還有人認(rèn)為我國的應(yīng)急法制不健全呢？
于安：這里我必須向你澄清，首先，防震減災(zāi)法是側(cè)重于防范性的法律，突發(fā)事件應(yīng)對法并不是應(yīng)對像汶川大地震這樣的重大自然災(zāi)害的，它的級別不夠。從當(dāng)初的立法本意上來講，我們是希望能夠制定這樣一部最高級別的應(yīng)急法律的，但最后的立法結(jié)果繞開了這個問題。我們看突發(fā)事件應(yīng)對法第69條的規(guī)定，“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者國務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。”應(yīng)急制度是基于分級來設(shè)立的，從這一條的表述我們就可以看出這不是一部最高級別的應(yīng)急法律。
汶川大地震震級已達(dá)到8.0級，而且是淺表地震，應(yīng)該說是建國以來破壞性最嚴(yán)重的一次自然災(zāi)害，國家啟動了一級地震災(zāi)害響應(yīng)，其依據(jù)就是危害程度最高。可是我們國家并沒有一部應(yīng)對最高級別危機的法律，因此我以為汶川大地震應(yīng)該是催生我國緊急狀態(tài)立法的一個有利契機。
記者：既然是如此，當(dāng)初我們在立法時為什么沒制定最高級別的緊急狀態(tài)法，而選擇了突發(fā)事件應(yīng)對法呢？
于安：我認(rèn)為這里有兩個原因，第一，畢竟一個國家發(fā)生這種極端重大的突發(fā)事件的機率還是很小的，制定出來的法律很可能相當(dāng)長一段時間都用不上，從有針對性的立法和節(jié)約立法資源角度上講，沒有那么強的迫切性。第二就是如果發(fā)生了極端性重大突發(fā)事件，可能最終都會衍化成社會事件，這個時候我們還有戒嚴(yán)法。
記者：您說像汶川大地震這樣的重大自然災(zāi)害應(yīng)該動用緊急狀態(tài)法，而不是突發(fā)事件應(yīng)對法，依據(jù)是什么呢？
于安：那就是響應(yīng)級別。應(yīng)急法律的設(shè)置是基于分類和分級來進(jìn)行的。所謂分類就是政治性的和民事性的，政治性的大家都能理解，是關(guān)涉到國家政權(quán)的穩(wěn)定的事件，我們有戒嚴(yán)法可以解決。民事性的就是指自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會安全等這一類的事件。分級就是指根據(jù)災(zāi)害的破壞程度來區(qū)分，我國對自然災(zāi)害的響應(yīng)等級分為四級，我國對這次汶川大地震使用的是最高響應(yīng)級別。但事實上我們也知道，這種淺表、高強度地震是非常嚴(yán)重的，對人類社會的生存可以說是滅頂之災(zāi)，它不是一個部門、一個地區(qū)的緊急動員就可以解決的，這個時候當(dāng)然要啟動最高級別的緊急狀態(tài)法。
記者：那么，就我國目前的法制現(xiàn)狀來講，您認(rèn)為該如何解決現(xiàn)在應(yīng)急法制不健全、不完備的問題？
于安：兩條出路。第一，綜合性立法，制定一部普遍適用的法律，不再分類了，不僅限于地震，各類的危機都應(yīng)包括進(jìn)來，像年初的雪災(zāi)這樣的自然災(zāi)害都屬于法律的調(diào)整范圍，這就是我剛才說的緊急狀態(tài)法。第二就是修改現(xiàn)行法律，建立起分類的緊急狀態(tài)法，我國現(xiàn)在關(guān)于地震的法律制度，你剛才說到的一部1997年的法律，一部1995年的國務(wù)院法規(guī)，立法距今已有10年，顯然我國的政治、經(jīng)濟、社會狀況都發(fā)生了很大的變化，所以我認(rèn)為應(yīng)該修改防震減災(zāi)法，在該法中建立起適用于應(yīng)對像汶川大地震這樣重大災(zāi)害的緊急狀態(tài)。
記者：剛才我們談了這么多關(guān)于我國應(yīng)急法律制度的缺失和制定緊急狀態(tài)法的重要性，您能不能再給我們談?wù)劊o急狀態(tài)法的一些基本原則和問題呢？
于安：緊急狀態(tài)法的一個核心問題就是調(diào)整在極端情況下的政府行政行為，其基本原則就是在緊急狀態(tài)下政府有權(quán)使用最高程度的動員力，和享有最大的裁量權(quán)。在緊急狀態(tài)下政府的決策體系會發(fā)生重大的變化，這個時候有效地應(yīng)對危機是政府的惟一目標(biāo)。我剛才說突發(fā)事件應(yīng)對法處理緊急狀級別不夠是因為突發(fā)事件應(yīng)對法改變的只是常態(tài)下的行政制度，而緊急狀態(tài)法要改變的將是常態(tài)下的憲法制度。民主憲法是為和平時期準(zhǔn)備的，而緊急狀態(tài)下，民主憲法規(guī)定的一些權(quán)利可能就要讓度出來，比如議會這個時候可能就不能再發(fā)揮作用了。
記者：我們看這一次汶川大地震政府就享有了很大的動員權(quán)力。
于安：這無可指責(zé)。從法律上來講，應(yīng)急法和常態(tài)法對政府權(quán)力的約束會有很大的區(qū)別。首先，我們知道突發(fā)事件有很大的不確定性，無論是其危害程度，還是危害方式、危機的特點都是不確定的，就比如，同樣是大地震，這一次汶川大地震因地貌變化而產(chǎn)生的堰塞湖對下游群眾生命財產(chǎn)的威脅，在當(dāng)年的唐山大地震中就沒有發(fā)生過，事前人們也沒想到呀。因此，政府的應(yīng)急措施也不能做積束性的規(guī)定，這時政府應(yīng)急行動的最高準(zhǔn)則就是有效克服危機。其次，從應(yīng)急法來講，對民事性突發(fā)事件，法律不對受益型的政府行政行為做限制性規(guī)定，這里受益型的行政行為主要指的是政府的各種援救活動，應(yīng)急法律主要要限制和解決的是政府的不作為。從這個角度上講，這次汶川大地震政府的各項措施是非常有效的。
記者：既然說到這，作為一個行政法學(xué)專家，你能否就這次汶川大震政府的救援工作作一個評價呢？
于安：我認(rèn)為，在我們的社會面臨重大危機的時候，基于我們民族強大的傳統(tǒng)文化底蘊而形成的全社會的共識，鑄就了政府應(yīng)對危機行為的合法性基礎(chǔ)。這不是某個法律條文可以規(guī)定的，可能與法律無關(guān)，但確實是我們社會文化中獨有的，特別是那種在危難中產(chǎn)生的偉大的犧牲精神，任何法律也規(guī)定不了，所以在救災(zāi)中我們才會看到那么多感人的東西，才會發(fā)現(xiàn)那么多民族的精神。
來源：《法制日報》2008-05-27
